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El estallido de la guerra civil no puede ser atribuido a factores de carácter externo por muy cierta que sea la ayuda prestada por Italia a monárquicos, tradicionalistas y falangistas. Ni esa ayuda hubiera bastado para intentar la sublevación contra la República, ni era creciente, sino estable y modesta, en el momento del estallido de la conflagración. Durante la misma guerra se hizo pública por las autoridades republicanas la información relativa a los pactos logrados por los dos sectores monárquicos con Mussolini en 1934, con el propósito de demostrar la supuesta existencia de una temprana conspiración contra el régimen, pero cuando tuvo verdadero carácter decisivo la ayuda italiana contra la República, y a favor de quienes querían derribarla, fue a partir de julio de 1936. Desde luego los tres grupos políticos que habían obtenido en el pasado ayuda fascista, a partir de febrero de 1936 redoblaron sus esfuerzos por organizar una conspiración capaz de liquidar a las instituciones republicanas mediante el recurso a la violencia. Paradójicamente aquella conspiración que conocemos peor en sus detalles precisos es la de los monárquicos, quizá por el simple hecho de que se confundía en realidad con la de los jefes militares; no en vano los monárquicos habían pensado siempre en ese recurso para concluir con el régimen republicano. Como carecían de masas, tenían que limitarse a financiar a otros grupos subversivos (como la Unión Militar Española) o a preparar unos contactos en el exterior que luego tuvieron una importancia decisiva. De todos modos, no cabe dudar cuál fue la actitud en estos momentos de los dirigentes monárquicos cuando, por ejemplo, Vegas Latapié llegó a pensar en un ataque con gases asfixiantes contra las Cortes y a ellas asistía Sainz Rodríguez con un bastón que camuflaba una pistola. En cualquier momento decisivo de los primeros días de la guerra aparece un dirigente monárquico jugando un papel fundamental en cuestiones como el traslado de Franco a la península o la primera ayuda italiana a los sublevados. Fue el tradicionalismo quien organizó más tempranamente la conspiración con sus propias huestes, sin cejar por un momento hasta el mismo estallido de la guerra. Poco después de las elecciones de febrero Fal Conde había organizado una junta carlista de guerra cuyos primeros propósitos consistieron en tratar de preparar una sublevación limitada y basada en guerrillas, muy parecida a aquellas que habían precedido a las guerras carlistas, teniendo como centro las zonas montañosas junto a Portugal, Navarra y el Maestrazgo. Por supuesto, estos propósitos no hubieran hecho peligrar las instituciones republicanas; además, el tradicionalismo consiguió, en torno a mayo, aumentar sus posibilidades mediante la incorporación a sus filas del general Sanjurjo, cuyo pasado militar y actividad conspiradora previa le daban una preeminencia obvia entre los militares dispuestos a participar en ella. En realidad, como decía Fal Conde, el general era un tanto "simplote" en sus apreciaciones políticas y probablemente no se adhirió al carlismo más que por ver en él el único grupo político dispuesto a lanzarse con sus propias masas a las calle; había casi 10.000 requetés que se entrenaban sin excesivas dificultades en Navarra. Allí, como veremos, estaba el centro inspirador de la conspiración cuya mente rectora era Mola. Los dirigentes carlistas entraron en contacto con él en fecha temprana, pero las relaciones fueron tormentosas. Lo que Fal Conde quería como programa para la sublevación era una inmediata derogación de la Constitución y de las leyes laicas, la desaparición de todos los partidos, la bandera bicolor y un directorio con un militar y dos civiles tradicionalistas; hacía, además, la previsión de una consulta al país que para él debía dar paso a la vuelta a la Monarquía tradicional. Estos propósitos tenían poco que ver con los de Mola, que para Fal Conde no pretendía sino "disparates republicanos". Al objeto de influir en el citado general, en la segunda semana de julio los carlistas le trajeron una carta de Sanjurjo en que se mostraba partidario de la bandera bicolor como cosa sentimental y simbólica y de desechar el sistema liberal y parlamentario. Mola, tras una seria resistencia, acabó comprometiéndose muy vagamente a aceptar en líneas generales las indicaciones de Sanjurjo, pero de hecho pactó con los carlistas navarros cediendo muy poco, tan sólo lo que Fal Conde, irritado, denominó como "ventajillas locales". A pesar de que no hubo ningún partido que proporcionara inicialmente tantos hombres armados como el carlismo, la sublevación nunca fue, pues, propiamente tradicionalista. También Falange Española, por su ideario y por su afiliación juvenil y entusiasta, que ahora crecía meteóricamente, estaba en condiciones de conspirar contra el régimen republicano y derribarlo por la violencia. Así lo hizo, pero siempre mantuvo cierta ambigüedad con respecto a los militares. Por un lado, José Antonio Primo de Rivera desde la cárcel de Alicante dirigió escritos a los militares españoles presentando un panorama patético de España y animándolos a la acción. Parece indudable que estos textos tuvieron influencia sobre los acontecimientos, porque gran parte de la oficialidad joven se sintió especialmente atraída por el falangismo; quizá hasta un tercio de los miembros de Falange, según algunos cálculos, eran oficiales del Ejército. Con todo, entre un ideario de indudable significación fascista, aunque con sus peculiaridades, como el de Falange y los militares, necesariamente tenía que haber tensiones y dificultades. La mejor prueba de ello reside en que Garcerán, en nombre de los falangistas, ofreció las milicias del partido a Mola el 1 de junio, revocó esta decisión unas semanas después para reafirmarla cuando acababa el mes. Primo de Rivera dio instrucciones que parecen contradecirse acerca de esta colaboración con los militares, pues si recomendó ponerse a disposición de los mandos naturales al mismo tiempo guardó una indudable reticencia respecto del contenido del movimiento. Por eso previno a los dirigentes de su partido acerca de las alianzas políticas. Sus papeles íntimos dan, por un lado, la sensación de que también él pensaba en la viabilidad de una solución semejante a la Dictadura republicana pensada por Maura; hizo sus correspondientes listas de gobierno para formar gabinetes de esta significación que deberían concluir por convertir a España en un país "tranquilo, libre y atareado". Al mismo tiempo, sin embargo, parece haber temido que los militares no supieran hacer otra cosa que una revolución negativa, destinada a convertir meros tópicos en instrumentos vertebradores de un nuevo régimen. Nos queda hacer mención de la última fuerza de derecha durante la etapa republicana, que era también la más importante y nutrida. Es muy posible que la mejor forma de describir su situación a la altura del verano de 1936 sea con el término descomposición. Parece indudable que algunos de sus diputados, como el Conde de Mayalde o Serrano Suñer, colaboraron en la preparación de la sublevación. El primero, por ejemplo, debía haber llevado un mensaje a Franco durante ese verano. No menos evidente es que las JAP se estaban pasando masivamente a Falange y que Gil Robles, como había anunciado en las Cortes que acabaría sucediendo, había perdido e1 control de sus masas. Pero había un sector en el partido que no estaba dispuesto de ninguna manera a romper con la trayectoria posibilista y de colaboración con la legalidad republicana que le había caracterizado hasta aquel momento. Éste fue el caso de Giménez Fernández, que se opuso a que la CEDA abandonara las Cortes, o el de Luis Lucia, dirigente de la sección valenciana del partido, que una vez estallada la sublevación hizo público un telegrama, en parte para evitar las represalias contra la organización que presidía, asegurando su fidelidad al régimen republicano. En cuanto al propio Gil Robles parece indudable que no participó en la conspiración y que ni siquiera los principales dirigentes de la misma pensaron en consultarle. Sin embargo, en su inquieta actividad de estos días se encuentran ciertas concomitancias con medios dirigentes de la sublevación: no sólo cedió los sobrantes sino que tuvo contactos con Fal Conde (que éste interpretó en el sentido de que quería participar en el reparto de gobiernos civiles después de la victoria de la sublevación) y de forma indirecta con Mola. En alguna ocasión los principales dirigentes militares de la conspiración se reunieron en casa de un miembro de la CEDA. El destino al que, sin embargo, estaba condenada ésta era la marginación. La conspiración contra el Frente Popular (como veremos, inicialmente no era contra la República) no fue primordialmente protagonizada por grupos políticos sino por militares. Aunque no se tratara de una conspiración exclusivamente militar ni de todo el Ejército, sí tuvo mucho más ese carácter que la de agosto de 1932. Fundamentalmente estuvo protagonizada por la generación militar africanista de 1915 y tuvo como rasgo característico la voluntad de utilización de la violencia desde el primer momento, que era producto de las tensiones que vivía el país y que tuvo como resultado que lo sucedido no fuera un pronunciamiento clásico sino una guerra civil. En realidad, esta conspiración militar fue bastante tardía, lo que de nuevo hace pensar que la guerra civil no era inevitable, y sí un tanto confusa en el doble sentido de que, por un lado, se conspiraba mucho, pero muy desordenadamente, y, por otro, los propósitos de los conspiradores ni estaban tan meridianamente claros, ni se vieron convertidos en realidad en el momento de llevar a la práctica lo originariamente pensado. Lo primero que hay que tener en cuenta es que hubo una organización militar secreta destinada a organizar la conspiración. Existía una Unión Militar Española cuyos orígenes hay que remontar al primer bienio republicano y que tenía unos propósitos corporativistas y al mismo tiempo políticos. Con especial influencia entre los miembros del Estado Mayor, la importancia numérica de la UME, nutrida de comandantes y capitanes, no parece haber sido tan grande, pero en cambio difundió ampliamente la actitud subversiva contra la República en los cuarteles durante las últimas semanas de existencia del régimen. Quizá el mejor ejemplo del éxito de esta labor propagandística es el hecho de que buen número de los dirigentes de la UME desempeñaron un papel importante en la política de la España de Franco. Cuando el general López Ochoa, inequívocamente republicano, nombró un defensor en la causa de que era objeto como consecuencia de la represión de la revuelta de Asturias, no tuvo inconveniente en que fuera un militar perteneciente a la UME. El hecho es revelador porque muestra que en la conspiración de 1936 no tomaron parte sólo militares monárquicos y organizaciones financiadas por este partido (como la UME), sino que la actitud protestataria contra la República y dispuesta a establecer un régimen autoritario más o menos temporal estaba extendida entre sectores más amplios. Entre las principales figuras de la conspiración y de la sublevación había personalidades inesperadas. El general Mola, por ejemplo, según uno de sus biógrafos, tenía una "limitadísima" simpatía por la Monarquía; Goded, incluso, había conspirado contra ella en la fase de Berenguer y colaboró con Azaña hasta 1932. Queipo de Llano también conspiró contra Alfonso XIII y estaba emparentado con Alcalá Zamora. Escritores izquierdistas llegaron a asegurar que la presencia de Cabanellas con los sublevados sólo se entendía por haber sido obligado a punta de pistola; no fue así, desde luego, pero en el momento de sublevarse no tuvo inconveniente en recordar sus ideas "democráticas". En cuanto a Franco puede decirse que su trayectoria hasta entonces había sido singularmente poco política: cuando se sublevó, el diario comunista Mundo Obrero lo identificó con Gil Robles, lo que presupone una actitud al menos comparativamente moderada, pero nadie podía definirlo en el terreno político de una manera precisa. Sanjurjo, que en agosto de 1932 había visto la dificultad de comprometerle en un proyecto conspirativo, tampoco confiaba ahora en que participara en él. Es muy significativo de su carácter y de la situación que vivían España y los altos cargos militares, el hecho de que el 23 de junio dirigiera una carta a Casares Quiroga, que demostraba inquietud pero que podía ser interpretada como una amenaza de sublevación o un testimonio de fidelidad. A mediados de julio, con la diferencia de un solo día, Franco escribió a Mola, primero negándose a intervenir en el complot y luego mostrándose dispuesto a hacerlo. Fue la participación de estos altos cargos militares lo que dio un carácter peculiar a la conspiración de 1936. Otros rasgos característicos de la misma fueron lo tarde que se organizó y el papel que desempeñó Mola. En efecto, hay repetidos indicios de que la conspiración estaba en estado germinal a la altura de marzo o abril de 1936 (en este último mes Orgaz y Varela fueron sancionados y enviados a Canarias y Cádiz, respectivamente), pero el mero hecho de que no fueran juzgados muestra que el Gobierno actuaba por indicios más que con pruebas. El comienzo de la organización de la conspiración tuvo lugar al final del mes de abril, fecha de la que data la primera circular o instrucción de Mola; el conjunto de las que escribió desde entonces hasta julio (que fechaba en "el Peloponeso") dan una idea aproximada de lo que querían los sublevados y de la forma en que pensaban actuar. Su idea original no difería en exceso de un pronunciamiento, aunque preveía dificultades mucho mayores y el resultado fue muy diferente. El movimiento debía tener un carácter esencialmente militar, de modo que aunque esperaba la colaboración de fuerzas civiles éstas actuarían sólo como acompañantes y complemento. Mola no tuvo inconveniente en informar a sus corresponsales de las dificultades con que se encontraba a la hora de pactar con los partidos políticos, pero, por ejemplo, dijo a uno de los dirigentes carlistas que le vendría bien sumar a sus unidades militares requetés para estimular su entusiasmo por la sublevación. El movimiento consistiría en una serie de sublevaciones que acabarían convergiendo en Madrid. Hasta aquí la conspiración parecía un pronunciamiento de no ser porque Mola recomendaba que el golpe fuera muy violento en sus inicios. Con ello no quería sentar las bases para una guerra civil, sino recalcar el carácter resolutivo que podía tener la actuación inicial, pero ejercida esa misma violencia por sus adversarios, la guerra se hizo inevitable. También difería la conspiración de un pronunciamiento clásico en lo que tenía de modificación de la estructura política de la España de la época. Es cierto que el proyecto inicial de Mola tenía un indudable parentesco con las fórmulas de "dictadura republicana" que personas de muy distinta significación propiciaron en los momentos finales de la República. Había, además, un poso regeneracionista en sus propuestas mezclado con arbitrismo, que le hacían al mismo tiempo proponer la implantación del carnet electoral (lo que indicaba que en el futuro habría comicios aunque con un electorado más restringido) o la desaparición del paro, como si éste pudiera hacerse desaparecer mediante un acto de voluntad. La suspensión de la Constitución en todo caso sería sólo temporal y se mantendrían las leyes laicas y la separación de Iglesia y Estado, aspecto éste especialmente inaceptable para los tradicionalistas. Sin embargo, aunque vagamente, Mola en sus instrucciones también aludía a un "nuevo sistema orgánico de Estado" que existiría tras el paréntesis de un Gobierno militar. Como sabemos, estas concepciones explican sus diferencias con las fuerzas políticas que participaron en la sublevación. Cuando ésta se produjo y tuvo como consecuencia una guerra civil, naturalmente la tendencia fue a que se diera un deslizamiento hacia esa nueva concepción del poder político. El mismo hecho de que una cuestión tan importante como esa no estuviera perfilada por completo, es un testimonio evidente de hasta qué punto una sublevación de tanta envergadura hubiera sido evitable (y con ella la guerra) de no haberse producido el asesinato de Calvo Sotelo. Después del mismo la guerra desdibujó o transformó, como siempre ha sucedido en la Historia de la Humanidad, los propósitos originarios. Después de la guerra, o incluso durante ella, los republicanos y las izquierdas en general reprocharon al último Gobierno del Frente Popular su incapacidad para estrangular la revuelta en gestación. Indalecio Prieto cuenta, por ejemplo, que al denunciar ante Casares Quiroga la existencia de la conspiración, se encontró con la airada respuesta de éste que le acusó de padecer manías propias de la menopausia. El número de testimonios que podrían darse a este respecto es elevadísimo y todos coinciden en presentar al Gobierno como ilusamente satisfecho de su capacidad de derrotar al adversario. Sin embargo, estos juicios probablemente no son acertados. Si Casares Quiroga reaccionaba con dureza ante ese género de denuncias no era porque ignorara la existencia de una conspiración: era imposible pensar que no existiera cuando hasta la prensa hacía mención a ella y España entera era un rumor al respecto. Al margen de su peculiar carácter, lo que hacía Casares Quiroga era irritarse ante la intromisión en su tarea de políticos que, por otro lado, le ayudaban muy poco en sus propósitos. Como sabemos, quienes asesinaron a Calvo Sotelo no hicieron sino dar amplitud a la conspiración y algo parecido cabe decir de los que, con sus propagandas revolucionarias, aterrorizaban a una derecha a la que sólo le faltaba eso para apoyar una sublevación. La mejor prueba de que Casares era consciente del peligro existente es que, como ha advertido Palacio Atard, sí tomó disposiciones para evitar el estallido de la conspiración. De los cinco ayudantes militares de Casares dos, que eran comunistas, se dedicaron de modo especial a la persecución de las maniobras conspirativas en el Ejército. Los mandos superiores del mismo estaban ocupados por personas de las que no era previsible que se sumaran a la sublevación y de esta manera, gracias a la disciplina militar, podía pensarse que la totalidad de las unidades militares fueran fieles. Sólo unos pocos de los militares sublevados ocupaban cargos decisivos: tan sólo uno de los ocho comandantes de las regiones militares se sublevó y ninguno de los titulares de las tres inspecciones generales lo hizo. Fueron fieles al Gobierno el Inspector de la Guardia Civil y sus seis generales; resultó totalmente inesperado que no lo fuera el Inspector del Cuerpo de Carabineros, Queipo de Llano. Muchos militares sospechosos fueron trasladados a puestos en los que parecían menos peligrosos: así sucedió con Franco en Canarias o Goded en Baleares, de modo que lo sorprendente no es que tuvieran ese mando sino el hecho de que éste fuera inferior a su graduación. Mola fue mantenido en Pamplona, quizá porque se confiaba en que no llegaría a ponerse de acuerdo con los carlistas, pero tenía como superior a Batet, el general que había suprimido la revuelta de octubre de 1934 en Barcelona, quien además le estaba empujando a que pidiera el traslado. A Yagüe, uno de los principales autores de la sublevación en África, se le ofreció una Agregaduría militar en el extranjero. Allí, en cualquier caso, también los principales mandos eran partidarios del Frente Popular. Hubo, en fin, casos de destitución o sanción: aparte de los ya mencionados, García Escámez o González de Lara también lo fueron. En cada uno de los cuerpos armados o de seguridad se tomaron disposiciones preventivas. En Aviación el general Núñez de Prado llevó a cabo una depuración, aunque sus superiores no le dejaron que fuera tan completa como quería. Las plantillas del Cuerpo de Asalto en Barcelona, Madrid y Oviedo fueron modificadas para garantizar la lealtad al régimen; además sus efectivos fueron concentrados en previsión de lo que pudiera suceder. Hay, por tanto, numerosas pruebas de que no es verdad la supuesta pasividad de Casares Quiroga. La decisiva, sin embargo, la proporciona el general republicano Herrera, cuando afirma, en un escrito posterior a la finalización del conflicto, que "jamás en ninguna guerra ni por ninguna causa se vertió tanta sangre de jefes militares como en defensa de la II República". De los 21 generales de división 17 fueron fieles al Gobierno; de los 59 de brigada lo fueron 42. El bando franquista, en definitiva, eliminó físicamente a 16 generales. Resulta, por tanto, evidente que el Gobierno del Frente Popular tomó medidas para evitar la sublevación a la que debía temer, por mínima conciencia de la realidad que tuviera. Su error no fue pecar de pasividad sino de exceso de confianza. Todo hace pensar que esperaba que podía repetirse lo sucedido en agosto de 1932, pero ahora la situación era muy diferente. Azaña consideraba que las conspiraciones militares solían acabar en "charlas de café", y a Zugazagoitia, figura importante del socialismo, le dijo: "si usted conociese como yo a los militares sabría el caso que debe hacerse de sus quejas y disgustos". Sin embargo, este tipo de planteamiento que suponía dejar que la sublevación estallara para, una vez derrotada, proseguir la obra gubernamental ahora era impracticable. La situación de 1936 no era prerrevolucionaria porque no había, en realidad, nadie capacitado para producir una revolución, pero todavía tenía menos que ver con la del año 1932. Sólo una vigorosa reacción gubernamental destinada a controlar las propias masas del Frente Popular que no eran controladas por sus dirigentes, habría sido capaz de disminuir el vigor y la amplitud de la conspiración. Si hubiera hecho eso, además, el Gobierno republicano no hubiera pasado por la situación que se produjo inmediatamente después de la sublevación. En vez de imponerse con sus propios medios a los sublevados y controlar a continuación a sus masas, se encontró obligado a armar a éstas con lo que su poder, ya mermado por la sublevación, todavía se redujo más, mientras que la República veía deteriorados sus rasgos básicos como régimen político. Claro está que, al no imaginar la posibilidad de una guerra civil, el Gobierno del Frente Popular no hacía otra cosa que repetir lo que había sido la actitud de los conspiradores.

En las primeras sesiones, los debates se centraron sobre las grandes cuestiones de principio, y en ellas, los liberales mostraron ya sus dotes dialécticas y su habilidad para sostener sus argumentos favorables al cambio. Se discutió sobre la soberanía nacional y Muñoz Torrero propuso que, al no estar presente el rey, la soberanía había que delegarla en alguien. Nadie mejor que las Cortes, que reunía a los representantes de la nación, para asumir aquella delegación. Esta escisión llevó a la cuestión de la separación de poderes. El argumento era que si la soberanía residía en un grupo numeroso de personas, como era el caso de las Cortes, era necesario que éstas abdicasen del poder ejecutivo y del judicial, para dedicarse sólo a a ejercer el poder legislativo. Pero el debate político más intenso que tuvo lugar en los primeros días, exactamente entre el 14 de octubre y el 10 de noviembre de 1810, y que a juicio de J. Fontana comenzó a señalar las diferencias entre progresistas y reaccionarios, fue el de la libertad de imprenta. El decreto era importante porque permitiría ir preparando ideológicamente a la opinión para los cambios que los liberales se disponían a hacer aprobar. Una comisión formada, entre otros por Muñoz Torrero, Argüelles, Pérez de Castro y Juan Nicasio Gallego, redactó un proyecto de decreto. Por primera vez, los conservadores presentaron una resistencia seria. Sin embargo, la elocuencia de Muñoz Torrero, que se erigía en el portavoz más contundente de los reformistas, consiguió desactivar todas las resistencias hasta hacer aprobar el decreto. En su virtud "...todos los cuerpos y personas particulares, de cualquier condición y estado que sean, tienen libertad de escribir, imprimir y publicar sus ideas políticas". Sin duda, la decisión más importante de carácter político que tomaron las Cortes de Cádiz fue la aprobación de una Constitución. El proyecto comenzó a discutirse a comienzos de marzo de 1811 en el seno de una comisión nombrada al efecto y presidida por Muñoz Torrero y de la que formaban parte tres diputados americanos y diez peninsulares. Sin embargo, la cuestión ya se había planteado a los pocos días de la apertura de las Cortes. El diputado Mejía Lequerica había tenido una intervención en la que rememoró el juramento del Juego de Pelota de la Asamblea Nacional francesa de 1789 y propuso que los diputados no se separasen sin haber hecho una Constitución. En la comisión fue incluido Antonio Ranz Romanillos, un antiguo colaboracionista con la monarquía de José Bonaparte, que había asistido a la Asamblea de Bayona y había intervenido en la aprobación de la Constitución de 1808. Renegando de su pasado reciente, Ranz Romanillos, no sólo fue aceptado en las Cortes, sino que fue a él a quien se le encargó la redacción de un primer proyecto de Constitución. También figuraban en la comisión algunos absolutistas, como Gutiérrez de la Huerta y Valiente, que intentaron dilatar la elaboración del texto. Una vez elaborado el proyecto de Constitución, éste pasó a las Cortes para su discusión en agosto de 1811. Los debates fueron intensos, pero finalmente se dio por aprobado el texto en marzo de 1812 y la Constitución fue proclamada solemnemente el día 19 de dicho mes, por ser el aniversario de la subida al trono del rey Fernando VII. Constaba de 384 artículos divididos en diez títulos, lo que le daba un cierto carácter de decálogo o documento fundamental del liberalismo español. En efecto, desde el momento de su promulgación, la Constitución del 12 -La Pepa, como se le bautizó popularmente por la fecha en que fue proclamada- se convirtió en una especie de símbolo que ha permanecido vivo a lo largo de la historia constitucional española. Y sin embargo, su vigencia fue muy breve, pues en 1814 fue suprimida. Proclamada de nuevo a raíz del triunfo de la Revolución liberal de 1820, fue abolida otra vez en 1823 cuando, con la ayuda de los Cien Mil Hijos de San Luis, Fernando VII fue restaurado por segunda vez en la plenitud de su soberanía. Por último, estuvo en vigor durante unas semanas en 1836, como consecuencia de un pintoresco episodio conocido en la historiografía como La sargentada de La Granja. El carácter efímero de la Constitución de 1812 viene determinado por su racionalismo utopista y por su excesivo teorismo. En términos de teoría constitucional puede considerársela como una constitución rígida y cerrada, que no deja ningún resquicio a la legislación posterior, pues sus autores la creyeron tan perfecta que pensaron que no sería necesario en el futuro ninguna alteración del texto ni ninguna modificación de ninguno de sus términos. En realidad, este importante documento presenta una extraordinaria homogeneidad y una indudable redondez. El simple enunciado de sus diez títulos da idea de la amplitud de los aspectos que toca. El título I trata sobre la Nación española; el II sobre el territorio de España y los ciudadanos; el III, el más largo de todos, sobre Las Cortes; el IV sobre el Rey; el V sobre los Tribunales de Justicia; el VI sobre el Gobierno; el VII sobre las contribuciones; el VIII sobre la Fuerza Militar; el IX sobre la Instrucción Pública: y el X sobre la observancia de la Constitución. Entre lo más destacable del texto cabe mencionar la definición de la nación como la reunión de una serie de personas, lo que denota una clara influencia roussoniana. Declara como única religión de los españoles la "Católica, apostólica, romana, única verdadera, con excepción de cualquier otra". Establece un sistema monárquico parlamentario en el que el poder legislativo reside en una sola cámara, y regula con absoluta precisión y con todo lujo de detalles la forma en la que deben llevarse a cabo las elecciones de diputados por sufragio universal indirecto. Se establece también la independencia de los tribunales de justicia, y en cuanto a la administración en general, queda claramente de manifiesto el centralismo que caracterizará al sistema liberal. No era sólo la adhesión ideológica, puesto que para la mayor parte de los españoles aquellas novedades les resultaban, cuando menos, incomprensibles, sino el entusiasmo y la emoción del momento, lo que hizo que la Constitución se hiciese pronto popular. Si hasta aquel momento los preámbulos de los decretos habían sido muy largos, como si hubiese sido necesario justificar sobradamente las reformas, a partir de la aprobación de la Constitución, esos preámbulos fueron significativamente más breves porque la seguridad de los reformistas era mayor y no se requerían tantas justificaciones. Las reformas administrativas que se aprobaron a continuación no plantearon ninguna dificultad. El 6 de abril se modificaron y especificaron las funciones de las Secretarías de Despacho. El 17 de abril se suprimieron los Consejos, excepto el de Estado, que quedaba formado por cuatro prelados, cuatro grandes y treinta y dos miembros del estado llano. De ese mismo día era el decreto por el que se creaba el Supremo Tribunal de Justicia, y el 23 de mayo siguiente se regulaba la formación de los ayuntamientos y diputaciones.

Una comisión de quince diputados elaboró el anteproyecto constitucional en el breve plazo de veinticinco días. Formaban la comisión notables de los tres partidos integrantes de la coalición monárquico-democrática como Posada Herrera, Ríos Rosas, Manuel Silvela, Ulloa y Vega de Armijo, entre los unionistas; Montero Ríos, Olózaga y Valera, entre los progresistas, y Martos, Moret y Romero Girón, entre los demócratas. Salustiano de Olózaga presidió la comisión. El proyecto fue aprobado por las Cortes el 1 de junio de 1869, por un total de 214 votos contra 55. La Constitución se promulgó solemnemente el 6 del mismo mes y fue publicada en La Gaceta de Madrid al día siguiente. Era el resultado de una rápida y prolija labor, caracterizada por los profundos debates y la minuciosidad de planteamientos, a los que se acompañaron brillantes piezas de oratoria. En líneas generales puede decirse que la Constitución de 1869 recogía los principios democráticos, continuando la línea de actuación del Gobierno provisional, inspirada, a su vez, en la filosofía emanada de las juntas revolucionarias. En definitiva, fundamentaba la construcción del Estado democrático. La Constitución de 1869 exponía una tabla de derechos del ciudadano sin precedentes en el constitucionalismo español. A través de 31 artículos quedaron definidos todos los derechos y libertades individuales que, como prescribía el texto, debían ser garantizados por los poderes públicos: libertad de expresión, de asociación, inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia, sufragio universal masculino... Asimismo se establecieron diversos mecanismos para impedir la supresión o violación de estos derechos, considerados como inalienables. Tan sólo en la necesidad de preservar la seguridad de Estado sería posible suspenderlos, mediante ley específica. Esta tabla de derechos, basada en el ideario democrático, hizo de la de 1869 la Constitución más liberal de cuantas se habían promulgado en España. Esta filosofía se dejó notar igualmente en sus planteamientos sobre los poderes públicos (Título II), así como en todos los aspectos de la vida nacional que regulaba. El principio de la soberanía nacional legitimaba la forma de gobierno adoptada -en este caso la monarquía parlamentaria-, prevaleciendo sobre la misma. El rey figuraba como monarca constitucional, pero perdía las fuertes atribuciones que le había concedido el sistema moderado. Siguiendo las pautas del derecho consuetudinario británico, el rey reinaba, pero no gobernaba. En sus manos quedaba el derecho de disolución de Cortes, pero compensado por los plazos límite en su convocatoria y los amplios márgenes de actuación de las Cámaras. Los ministros precisaban ser miembros de las Cámaras para asistir a sus sesiones, su actividad era controlada por ellas y eran responsables ante las mismas. Destaca la importancia del legislativo, que asume totalmente la aprobación y sanción de las leyes, facultad esta última que antes residía en el monarca. Las amplias atribuciones de las Cortes tenían como objeto impedir que pudiera ser coartada su actuación por el rey o el Gobierno, como había ocurrido en anteriores textos constitucionales. Controlaban la acción del Gobierno a través del principio de la responsabilidad ministerial, y de ellas dependía la aprobación de los presupuestos, requisito indispensable para el funcionamiento de la actividad fiscal. La Constitución establecía un sistema bicameral: Congreso de los Diputados y Senado, cuerpos colegisladores con iguales atribuciones, ambos elegidos por sufragio masculino, directo en el caso del Congreso e indirecto, a través de compromisarios, para el Senado. El Congreso de los Diputados reflejaba los principios democráticos de una forma más clara: sus miembros eran elegidos a razón de 1 por cada 40.000 personas, y la única condición que debían cumplir era la de ser electores. Los que optaban al puesto de Senador debían ser mayores de 40 años y poseer alguna condición que le hiciera elegible: titulado superior, haber ostentado un cargo de responsabilidad en la Administración, ser gran propietario... El Senado albergaba en su seno a los últimos representantes de las elites tradicionales, reproduciendo así un clima más conservador que la cámara baja. En cuanto al poder judicial, quedó asegurada la independencia de los tribunales, intentando evitar la arbitrariedad de los nombramientos gubernamentales, a través de un sistema de oposiciones que hiciese efectivo el principio de la carrera judicial. Sería el Consejo de Estado quien entendería en los temas de traslados y en todo lo relacionado con la carrera judicial. La democratización se perfiló con la institución del jurado. Además se estableció la acción pública contra los jueces por delitos cometidos en el ejercicio de su cargo. Otros aspectos contemplados por la nueva Constitución hacían referencia a la descentralización, regulando la actividad de ayuntamientos y diputaciones, y a la reforma del régimen colonial. Esta se llevaría a cabo bajo la óptica democrática, una vez que los diputados de Cuba y Puerto Rico hubieran tomado asiento en las Cortes. El texto constitucional recogía la posibilidad de su propia reforma, para lo cual preveía la disolución de las Cortes que decretasen tal reforma y la elección de unas nuevas, encargadas de realizarla. Un principio especialmente delicado en el que también se continuaba por la senda trazada por el Gobierno provisional, en octubre de 1868, fue el tema religioso. Siguiendo un proceso de laicización ya iniciado, la Constitución estableció la libertad de cultos por primera vez, concretamente en su artículo 21: "La Nación se obliga a mantener el culto y los ministros de la religión católica. El ejercicio público o privado de cualquiera otro culto queda garantizado a todos los extranjeros residentes en España, sin más limitaciones que las reglas universales de la moral y del derecho. Si algunos españoles profesaren otra religión que la católica, es aplicado a los mismos todo lo dispuesto en el párrafo anterior". La libertad de cultos redundó en unas difíciles relaciones con la jerarquía eclesiástica, contraria a tal principio. La respuesta fue una considerable movilización a través del púlpito, encauzada por las asociaciones de católicos, que entregaron millares de firmas a la comisión encargada de la elaboración del proyecto constitucional.

Aunque escrita por Manuel Alonso Martínez, refleja íntegramente el espíritu de Cánovas. Se trata, en cierta medida, de una síntesis de las anteriores constituciones moderada y democrática, de 1845 y 1869, respectivamente. Igual que éstas descansa en un modelo unitario y centralista de Estado -que sería llevado todavía más lejos con la abolición de los fueros vascos por la ley de 21 de julio de 1876- y la división de poderes, característica de una monarquía constitucional. Pero del texto de 1845 toma su piedra angular -la declaración de la soberanía compartida por las Cortes con el Rey (artículo 18)-, mientras que del de 1869 conserva la amplia declaración de derechos individuales y la tolerancia, ya que no la libertad religiosa (artículo 11). Al mismo tiempo, la Constitución de 1876 se distingue por su falta de concreción de muchos aspectos del ordenamiento jurídico, dejados a merced de lo que determinen las leyes, con lo cual se hacía posible que cada partido pudiera gobernar con sus propios principios, sin necesidad para ello de alterar la ley fundamental del reino. Al consignar en el artículo 18 que "la potestad de hacer las leyes reside en las Cortes con el Rey", Cánovas no pretendía implantar ningún tipo de monarquía patrimonial, con derechos propios e independientes de la nación -explícitamente afirmó que "las naciones son dueñas de sí mismas y (...) el origen de la soberanía reside en ellas"- sino recoger lo que, a su juicio, era el contenido de la constitución interna de la nación española, y tratar de resolver el problema del ejercicio y no del principio de la soberanía. Por otra parte, la solución dada al problema religioso en el artículo 11 -el más debatido de toda la Constitución y para cuya aprobación Cánovas tuvo que vencer una formidable presión vaticana y de la Iglesia católica española- consistió en la afirmación de la religión católica como religión del Estado, al mismo tiempo que se establecía la tolerancia para las demás religiones, a las que se permitía el culto privado. Si ello suponía un retroceso respecto a la libertad religiosa promulgada en la Constitución de 1869, también, y sobre todo, significaba la negación del principio de unidad católica que había prevalecido antes de 1869 y que muchos querían restablecer con la Restauración. La medida puso fin a las dificultades experimentadas por las comunidades protestantes en España y a la serie interminable de conflictos que habían obstaculizado las relaciones exteriores -especialmente con Inglaterra- durante el reinado de Isabel II. Con ello, como ha escrito Raymond Carr, Cánovas recibió lo que pocos estadistas conservadores españoles han logrado: el reconocimiento de las minorías religiosas. En relación con las instituciones representativas, la Constitución establecía la composición bicameral de las Cortes, integradas por "dos cuerpos colegisladores, iguales en facultades: el Senado y el Congreso" (art. 19), de acuerdo con una tradición iniciada en España en 1834. Formaban parte del Senado dos tipos diferentes de miembros: los senadores vitalicios -por derecho propio o por nombramiento de la Corona- y los electos por un período de cinco años. El número máximo de senadores por derecho propio y vitalicios era 180, el mismo que el de senadores elegidos. Eran senadores por derecho propio determinados miembros de la familia real, de la nobleza, el ejército, el clero y las instituciones del Estado, mientras que los senadores vitalicios nombrados por la Corona debían reunir una serie de requisitos profesionales y de renta. Los senadores elegidos lo eran por diversas corporaciones civiles, políticas y religiosas, junto con los mayores contribuyentes de cada provincia, a través de un método indirecto. Esta organización del Senado se debía a la influencia de las teorías orgánicas de la representación, defendidas en España tanto por católicos como por krausistas. Con ella se pretendía ofrecer una representación específica a los diferentes intereses sociales, en contraste con la representación del interés general, que se suponía debía hallarse en el Congreso. Con relación a éste, la Constitución sólo establecía que estuviera compuesto por diputados elegidos de acuerdo con la población: un diputado, al menos, por cada 50.000 almas, sin concretar la forma de elección -de acuerdo con la indeterminación que adoptaba la Constitución en muchas cuestiones- dejando así la puerta abierta para la adopción del sufragio universal.

La primera cuestión que se discutió en las Cortes Constituyentes en torno al articulado fue la organización del Estado. España era definida en el Título Preliminar del proyecto de la Comisión como una República democrática, pero el radical-socialista Valera promovió una enmienda que la definía como República de trabajadores. El nuevo texto fue rechazado por AR, por los radicales y por el conjunto de la derecha. Finalmente se llegó a un acuerdo mediante la fórmula, "España es una República de trabajadores de toda clase, que se organizan en régimen de Libertad y de Justicia". Con el singular "de todo clase" se evitaba la connotación social, que la derecha había denunciado como revolucionaria. Otros artículos de este Título, que establecían la igualdad jurídica de todos los españoles, la capitalidad de Madrid, la renuncia a la guerra como instrumento de política internacional, o el acatamiento a las normas del Derecho internacional, fueron aprobados sin grandes problemas. En cambio, el debate sobre el conflictivo artículo tercero, que establecía la aconfesionalidad del Estado, fue postergado, y suscitaron enconadas polémicas los párrafos que declaraban al castellano idioma oficial en todo el territorio nacional y constituían a la República en un Estado integral o autonómico. Este último punto, incluido en el artículo primero, obligó a las Constituyentes a pronunciarse sobre el modelo de Estado. La derecha defendía el unitario, mientras que los federales y los catalanistas se pronunciaron por el federalismo puro. Los restantes grupos republicanos habían aceptado con mayor o menor sinceridad el principio federativo pero, tras la proclamación de la República, habían ido variando su opinión. El acuerdo entre el PSOE y AR permitió finalmente la introducción del concepto de Estado integral que, con la vista puesta en una rápida solución de la cuestión catalana, sancionaba un Estado unitario, ni centralista ni federal, sino compatible con la autonomía de los Municipios y de las Regiones. Pero donde se planteó el verdadero debate fue en la discusión del Título I°-, Organización nacional, que se refería más en concreto a las autonomías regionales. Aquí, los parlamentarios se enfrentaban a un hecho consumado. Conforme al acuerdo negociado en abril entre el Gobierno provisional y el autoproclamado Gobierno catalán, una comisión presidida por los juristas Pere Corominas y Jaume Carner había redactado en el valle de Nuria (Gerona) un proyecto de Estatuto, elaborado según una concepción federal, que declaraba a Cataluña Estado autónomo dentro de la República española y la otorgaba un amplio autogobierno. Aceptado el 14 de julio por la Diputación provisional del Parlamento catalán y aprobado en referéndum el 6 de agosto por la mayoría de los residentes censados en la región, el llamado Estatuto de Nuria le fue entregado poco después a Alcalá Zamora para que lo elevara, como ponencia del Gobierno, a las Cortes para su aprobación. De esta forma, el Estatuto sería otorgado por el Parlamento de la nación, con lo que, pensaban sus promotores, se soslayaría cualquier connotación separatista. La iniciativa catalana animó en otras regiones españolas el inicio de procesos similares, lo que creó una profunda alarma entre los partidarios del Estado unitario. Apenas nacida, la República se veía abocada a amparar una transformación radical del modelo de Estado cuando ni siquiera se habían reunido las Cortes Constituyentes. Lo peligroso de este hecho para el régimen había quedado patente ya el 14 de junio, cuando representantes de la mayoría de los ayuntamientos del País Vasco y Navarra, donde había triunfado la derecha no republicana en las elecciones municipales, aprobaron en Estella un proyecto de Estatuto de autonomía antidemocrático y ultracatólico, que despertó una fuerte hostilidad en los medios izquierdistas. Tras la constitución de las Cortes, el problema que planteaba el Estatuto de Nuria quedó aún más patente. El proyecto de Constitución que discutían los diputados establecía un techo de competencias autonómicas muy inferior al que pretendían los catalanistas, y ni siquiera había sido definida aún por las Cortes la forma de Estado, federal o unitario, que debería condicionar de modo decisivo el alcance de las autonomías. El debate autonómico se realizó entre el 22 y el 27 de septiembre y forzó complejas negociaciones. Mientras para la minoría catalana, las competencias atribuidas a la Administración central en el proyecto constitucional impedían el autogobierno, la derecha nacional, muchos parlamentarios republicanos y socialistas e intelectuales de la talla de Ortega y Unamuno, afirmaban que las autonomías eran un tema de Estado, y que su organización debía corresponder al Parlamento. Destacaba la actitud opositora de un sector del PSOE, que era el primer partido del país. En las semanas anteriores, varios socialistas no se habían recatado de criticar duramente el proceso autonómico impulsado por la Generalidad, tras el que veían los intereses egoístas de la burguesía local. Alcalá Zamora intentó la conciliación. A través de un diputado de su grupo, César Juarros, había presentado días antes una enmienda al proyecto constitucional, que recogía parte de las reivindicaciones de los catalanistas. El portavoz de éstos, Carner, aceptó en el Pleno la enmienda de los progresistas, aun reconociendo que su grupo pretendía "una soberanía plena y perfecta en todos las atribuciones que nosotros necesitamos para regirnos". La enmienda conciliatoria dividió profundamente a la Cámara. La Comisión se pronunció en contra, por entender que ello suponía que el Estatuto de Nuria prefigurase el contenido de la Constitución. Los radicales la calificaron de separatista y entre los socialistas se produjo una división de opiniones. Finalmente, a propuesta de Besteiro, el jefe del Gobierno se reunió con la Comisión constitucional y con los representantes de las minorías parlamentarias y concretó un dictamen de armonía que pretendía satisfacer a la Esquerra no entrando en el detalle de las competencias transferibles, lo que dejaba un amplio margen a la discusión particular de cada Estatuto regional. A cambio, los socialistas lograron que éstos fueran discutidos artículo por artículo en las Cortes y que sólo entrasen en vigor con su aprobación, con lo que se evitaba la cesión de soberanía a los entes regionales que demandaba el frustrado Estatuto de Nuria. Los Títulos II y III, que establecían la nacionalidad y los derechos y deberes de los españoles, despertaron menos polémica, con excepción de los artículos de contenido religioso cuyo debate fue pospuesto a petición de Alcalá Zamora. Otro artículo que provocó vivos debates fue el 36, que otorgaba el voto a las mujeres. Defendió el proyecto la radical Clara Campoamor, a quien no apoyaron sus compañeros de grupo, temerosos de que la influencia del clero sobre el electorado femenino otorgase bazas a la derecha. El mismo temor manifestaba la izquierda republicana, que a través de la diputada radical-socialista, Victoria Kent, solicitó al Pleno que aplazase la medida por una cuestión de oportunidad para la República. El apoyo socialista fue fundamental para que, por 160 votos contra 121, la Constitución recogiese el artículo. Como hemos visto, el debate sobre la cuestión religiosa fue relegado. En el Gobierno y en el Congreso de los Diputados eran mayoría absoluta los laicos, pero los parlamentarios católicos tenían tras de sí poderosos medios de propaganda y una parte considerable de la opinión pública. El Gobierno había intentado evitar un enfrentamiento abierto, negociando la libertad de cultos y la separación entre la Iglesia y el Estado. El clero católico, en general, era reacio a desprenderse de sus privilegios y sus representantes exigían como mínimo el reconocimiento de un estatuto especial para su iglesia y el mantenimiento de derechos como la libertad de enseñanza, la plena posesión de sus bienes materiales y la continuidad de la subvención económica del Estado, los llamados "haberes del clero". El entendimiento entre dos partes convencidas de su razón era prácticamente imposible, y la izquierda anticlerical, los llamados "jabalíes", iba a actuar en las Cortes con un criterio tan excluyente y fanático como el clericalismo de sus rivales, los minoritarios diputados católicos, cuyo reaccionarismo les había ganado el apodo de "cavernícolas". La ponencia constitucional establecía en su artículo 3 la aconfesionalidad del Estado y dedicaba otros dos artículos -el 26 y el 27 de la Constitución- a delimitar los derechos religiosos de los españoles y la competencia del Poder público en la tutela de tales derechos. Se otorgaba a todas las confesiones religiosas igual trato como asociaciones sometidas a las leyes generales de la nación y se prohibía al Estado auxiliarlas económicamente. Se establecía la disolución de las órdenes religiosas y la nacionalización de sus bienes y se limitaban las manifestaciones del culto al interior de los templos. Asimismo, se garantizaba la privacidad del derecho a practicar cualquiera o ninguna religión. Algunas de estas medidas eran elementales en un Estado democrático y corregían seculares abusos de poder de la Iglesia católica. Pero otras respondían más a un deseo de ajuste de cuentas que a un ponderado propósito secularizador. El tema desencadenó extraordinarias pasiones en la opinión pública y sobre la Mesa del Congreso llovieron las peticiones populares en favor o en contra del texto de la Comisión. Las enmiendas parlamentarias fueron también muy numerosas. Algunas buscaban el reconocimiento de los derechos eclesiásticos, otras pretendían reforzar el carácter anticlerical del articulado y otras, en fin, proponían un término medio, renunciando a la disolución de las órdenes religiosas a cambio de una ley especial que las regulase y sólo suprimiera algunas consideradas especialmente perjudiciales para el régimen, como la Compañía de Jesús. A la intransigencia de la izquierda parlamentaria, y en especial de socialistas y radical-socialistas respondía la intransigencia de los diputados derechistas, entre los que había varios sacerdotes, quienes realizaron una defensa tan desesperada como estridente de las posiciones clericales. Su portavoz, José María Gil Robles, exigió un pleno reconocimiento de la "personalidad jurídica de la Iglesia, como sociedad perfecta e independiente" y la provisión de recursos públicos para sostenerla. Gil Robles anunció que si prosperaba la legislación anticlerical, los católicos españoles rechazarían la Constitución en su conjunto. La existencia de católicos en el equipo ministerial planteaba un problema más inmediato. El 10 de octubre, el propio jefe del Gobierno calificó a la ponencia de "obra de una ofuscación" y se opuso a las medidas contra las órdenes religiosas con tal energía, que quedó patente la posibilidad de una crisis ministerial. El centro-izquierda, sin embargo, estaba dispuesto a evitar la ruptura de la coalición gobernante. Diputados radicales, federales y de AR negociaban enmiendas que atemperasen los efectos del enfrentamiento. Así, el día 13, la Comisión redactora acordó suavizar el texto, comenzando por una moderada redacción del artículo 3, que decía: "El Estado español no tiene religión oficial". Pero socialistas y radical-socialistas se opusieron y presentaron un voto particular que, dada su fuerza en la Cámara, hubiera podido detener la iniciativa. En un discurso que le consagraría como figura parlamentaria, Azaña defendió ese día las tesis que acabarían por imponerse. "La República, dijo, ha rasgado los telones de la antigua España oficial monárquica y en virtud del cambio operado, España ha dejado de ser católica". Esta última frase, sacada de su contexto -se refería a las pautas de la cultura oficial, no a las creencias personales de la población- fue profusamente utilizada por la derecha para acusar a los gobernantes republicanos de pretender descristianizar el país. Por otra parte, el líder de AR apreciaba en el tema religioso una cuestión básicamente política: "El auténtico problema religioso no puede exceder los límites de la conciencia personal... Nuestro Estado, a diferencia del Estado antiguo, que tomaba sobre sí la tutela de las conciencias y daba medios de impulsar a las almas, incluso contra su voluntad, por el camino de su salvación, excluye toda preocupación ultraterrena y todo cuidado de la fidelidad, y quita a la Iglesia aquel famoso brazo secular que tantos y tan grandes servicios le prestó. Se trata, simplemente, de organizar el Estado español con sujeción a las premisas que acabo de establecer". Azaña pidió a la izquierda que renunciase a algunos de sus planteamientos en beneficio del futuro de la Conjunción republicano-socialista. Esto hizo recapitular a la izquierda. Por fin, una nueva redacción del texto, que recogía las propuestas del centro-izquierda, fue aprobada en el Pleno el 14 de octubre por 178 votos contra 59. Los artículos 26 y 27 definían a las confesiones religiosas como asociaciones sometidas a una ley especial y establecían que no serían subvencionadas por el Estado. Las órdenes religiosas que dispusieran de un cuarto voto de obediencia a autoridad distinta a la legítima del Estado -caso de los jesuitas- serían disueltas y se sometería a las demás a una ley que les prohibiría adquirir bienes y ejercer la enseñanza. Las propiedades del clero serían objeto de fiscalización estatal y podrían ser nacionalizadas. Quedaba abolido el culto público, excepto con autorización gubernativa, y se secularizaban los cementerios de las diferentes confesiones. La aprobación de estos artículos produjo una considerable agitación en el país y una tormenta política. Desde el bando católico, agrarios y vasco-navarros anunciaron su retirada del Parlamento en protesta por la actitud de la mayoría e hicieron público un manifiesto negando su acatamiento a la Constitución. Paradójicamente, también había sectores de la izquierda que, como los radical-socialistas, rechazaban el articulado religioso de la Constitución, considerándolo demasiado favorable a los intereses eclesiásticos. Sin embargo, la coalición gobernante se rompió por su eslabón más débil, la DLR, llamada ahora Partido Progresista. Alcalá Zamora y Maura abandonaron el Gobierno el mismo día 14, alegando razones de conciencia, aunque sin duda también pesó en su decisión el rechazo de la mayoría gubernamental al proyecto de reforma agraria preparado por el primero, y el deseo de ambos de romper el pacto con los socialistas. El presidente de las Cortes encomendó a Manuel Azaña la dirección del gabinete y su reorganización. Constituido el día 15, la base parlamentaria del nuevo Gobierno era más reducida que la de su predecesor, y basculaba hacia la izquierda, pero también se hacía más compacta. El día 17, Azaña expuso en el Congreso un programa de actuación gubernamental que dejaba definitivamente atrás la etapa provisional y contemplaba las grandes líneas de un ambicioso plan de reformas. Superado el tema religioso, las sesiones parlamentarias continuaron en un clima de mayor armonía entre los grupos gubernamentales, mientras la ausencia voluntaria de agrarios y vasco-navarros reducía a su mínima expresión a las fuerzas de la oposición. Así, se aprobó la legalización del divorcio y los artículos que otorgaban rango constitucional a las iniciativas del Ministerio de Instrucción Pública: control estatal sobre el proceso educativo, escuela unificada y laica en el nivel primario y regulación del derecho a crear centros docentes. El día 26 de noviembre se votaron los últimos Títulos, que hacían referencia a los órganos de representación de gobierno del Estado y a las garantías y proceso de reforma de la Constitución. El 9 de diciembre, con la abstención de la derecha, el texto constitucional fue aprobado en su conjunto por 368 votos a favor -más otros 17 ausentes, que se adhirieron después- y ninguno en contra. El debate constitucional resulta fundamental para comprender el devenir de la República y su dramático final. La Constitución de 1931 abría camino a una democratización profunda de las estructuras estatales y era avanzada en muchos aspectos en comparación con otras Constituciones, como la alemana, la mexicana o la austriaca, que la inspiraron parcialmente. Su extensión, con un total de 125 artículos y su minuciosidad revelan el afán de sus redactores por hacer de ella un auténtico código para la reforma social y política de España y por no dejar huecos a través de los que la derecha pudiera en un futuro desvirtuar el espíritu progresista que la informaba. Su meticulosidad hipotecaba, sin embargo, la actuación de cualquier Gobierno, al otorgar rango constitucional a preceptos que hubieran requerido de mayor flexibilidad legislativa. La existencia de una sola Cámara legislativa, el Congreso de los Diputados y los amplios poderes del jefe del Estado favorecían las oscilaciones de las mayorías parlamentarias y los procesos de desgaste y radicalización de las coaliciones, con su secuela de inestabilidad política. Era una Constitución de izquierda, fruto de acuerdos coyunturales entre los socialistas y la pequeña burguesía republicana, y no de un consenso generalizado de las fuerzas políticas que, de todos modos, hubiera sido imposible en aquellas circunstancias. Pese al incuestionable mandato cívico de los diputados, el que no fuera ratificada por los ciudadanos en referéndum ni se convocasen a continuación elecciones a Cortes ordinarias impidió conocer el grado de identificación popular con la nueva Constitución y otorgó argumentos a la derecha para rechazarla, alegando que no se correspondía con la opinión dominante en el país. En cambio, para significativos, aunque minoritarios sectores del movimiento obrero, se trataba de una Constitución burguesa, que cerraba el paso a la vía revolucionaria que la caída de la Monarquía les había hecho esperar.

La Constitución de 1978 consta de 11 títulos y 169 artículos a los que hay que añadir las disposiciones adicionales, transitorias y derogatorias. Una buena prueba de la dificultad del consenso reside en que una de estas últimas, relativa a la necesidad o no de disolver las Cortes constituyentes, motivó complicadas negociaciones entre los grupos políticos. El título preliminar avanza las características básicas definitorias del texto del que proporciona su primera definición. El Título primero fue, sin duda, el más discutido por los constituyentes. En él se abordan cuestiones relativas a los derechos y libertades de los españoles. Es significativo que respecto a unos y otras no se plantearan las disputas que se produjeron en otras Constituciones españolas. La confesionalidad o no del Estado, verdadero caballo de batalla en el pasado, no fue tal en esta ocasión sino que hubo unanimidad en considerar como situación óptima un Estado aconfesional en que se reconociera la influencia de la Iglesia católica. En el Preámbulo se señala como objetivo el ir hacia una denominada democracia avanzada mediante el perfeccionamiento de la existente. Eso y la detenida enumeración de los derechos, con la prolija descripción de su contenido, demuestran la generosidad y la voluntad progresista de los constituyentes españoles. Hubo tres discrepancias en este Título durante la elaboración del texto constitucional: la abolición de la pena de muerte, la legislación sobre el aborto y el artículo relativo a la libertad de enseñanza. Fue abolida la primera y dejada en la ambigüedad la segunda cuestión, mientras que en el tercer punto se llegó, al final, a una redacción que suponía la plena consagración de la libertad de acuerdo con el contenido de los convenios internacionales suscritos por España, pero al mismo tiempo se hicieron concesiones a los socialistas en lo referente a la participación de los sectores implicados en la dirección de los centros educativos y en los requisitos para la concesión de ayudas. El Título segundo de la Constitución se refiere a la Monarquía. A este respecto no existieron divergencias importantes entre los constituyentes. La Monarquía aparece como órgano del Estado; es definida como parlamentaria, moderadora y arbitral, correspondiéndole ejercer funciones representativas y de carácter simbólico derivadas no de responsabilidades políticas concretas sino de su condición moral. La Constitución española atribuye al jefe del Estado un papel inferior al que tiene en otros países europeos. La paradoja es que la Monarquía tiene en España un apoyo social superior al que posee en esos países. Los Títulos tercero y cuarto se refieren a los dos poderes clásicos, el legislativo y el ejecutivo. El sistema español podría definirse como de bicameralismo muy atenuado en el sentido de que, subsistiendo dos Cámaras, una de ellas, el Congreso de los Diputados, tiene una relevancia muy superior a la otra. El Senado queda reducido a la condición de Cámara de segunda lectura para los proyectos aprobados por el Congreso. Tiene cierto componente regional, ya que sus miembros son elegidos no sólo en circunscripciones provinciales sino también en representación de las comunidades autónomas, pero desde luego está muy lejos de ser una Cámara federal. El sistema electoral esta basado en unos procedimientos iguales a los previstos por la Ley de Reforma Política. El Congreso de los Diputados es elegido por un sistema proporcional atenuado mientras que el Senado sigue el sistema mayoritario. En el régimen constitucional español están previstas fórmulas de democracia directa como el referéndum, pero sólo tienen carácter consultivo, estableciéndose cautelas disuasorias para su utilización. Existen también unas leyes denominadas orgánicas que exigen un número de votos equivalente a la mayoría absoluta. Tienen este carácter las disposiciones relativas a una amplia gama de asuntos y su objetivo es la perduración en el futuro del consenso constitucional. Por este procedimiento la democracia española no sólo se basa en un consenso inicial, sino que en cierta manera lo necesita de modo perpetuo. La Constitución española muestra una tendencia preventiva respecto del exceso de parlamentarismo. De ahí la exigencia de un voto de censura constructivo para hacer caer al Gobierno, fórmula que procede del constitucionalismo alemán. Uno de los inconvenientes más graves de la Constitución española se aprecia en los Títulos sexto y séptimo sobre cuestiones de carácter social y económico, con un exceso de declaraciones de principio que para llevarse a la práctica necesitan de la legislación concreta. El marco institucional del sistema económico español aparece definido como una economía social de mercado. El Título octavo de la Constitución, relativo a la organización territorial del Estado, ha sido el más discutido por los especialistas y resulta el más endeble desde el punto de vista jurídico y político. Los dirigentes de los partidos políticos y los propios redactores de la Constitución hubieron de hacer verdaderos equilibrios para llegar a un texto que resultara aceptable para todos. Se alcanzó una fórmula evidentemente desafortunada y ambigua, pero con ella se intentaba lograr un marco en el que, a la vez, se pudiera incluir la exigencia del nacionalismo catalán, la reivindicación de los derechos históricos por parte del nacionalismo vasco y una fórmula para dar respuesta al sentimiento regionalista nacido en la totalidad de España como reacción al centralismo anterior. Para satisfacer a Cataluña, el País Vasco y Galicia se utilizaba el término nacionalidad al referirse a ellos. En líneas generales puede servir para designar aquellas entidades territoriales que tienen una conciencia nacional desarrollada en términos culturales, lo que no implica la reivindicación de una ruptura política. El sistema constitucional español ofrece distintas posibilidades, como si quisiera dar una respuesta flexible y plural a la variedad de situaciones existentes en España. No es federal pero puede evolucionar hacia esa fórmula con el transcurso del tiempo. Si la Constitución prescribe la unidad de España y la solidaridad de sus regiones, también hace concesiones a los nacionalistas vascos al derogar las leyes de 1839 y 1876. De modo especial, la ambigüedad del texto constitucional reside en la existencia de competencias concurrentes entre el Estado y la Comunidad Autónoma y en el diseño de varias fórmulas de acceso a la autonomía. Finalmente, es preciso recordar que la Constitución española protege el sistema de libertades por un triple procedimiento que incluye al Tribunal Constitucional, al Poder Judicial y al Defensor del Pueblo, elegidos todos por mayoría cualificada. La Constitución se puede calificar de rígida, pues no es nada fácil modificarla.

Es evidente que son muchas las contradicciones en que caen los propios firmantes de la Declaración de Independencia o los signatarios de las Constituciones de cada uno de los Estados: persistencia de la esclavitud, exclusión del voto a la mujer, etc., pero los primeros pasos de la democracia se dieron, sin duda, en las antiguas trece colonias inglesas en Norteamérica. Y la democracia debe hacerse día a día, no es un sistema terminado. Por ello, una de las grandes decisiones tomadas por los americanos tras la guerra, en ese camino permanente de autoperfeccionamiento que es la democracia, vendrá de una profunda rectificación del sistema político que poco antes ellos mismos se habían dado. Y todo para lograr "la prosperidad general y la defensa común" de los trece territorios y sus ciudadanos. Desde la que puede ser considerada primera Constitución americana -los Artículos de la Confederación de marzo de 1781- cada uno de los Estados (ex-colonias) era soberano e independiente, tenía su propia Constitución y sus Asambleas eran la representación de la soberanía "de cada Estado". Estos Parlamentos resultaban de elecciones en las que se amplió de un modo notable el derecho electoral de grandes capas sociales, incluyendo a los campesinos y los obreros, bastantes de los cuales alcanzaron en esos años de la Revolución el derecho al voto. El Congreso continental era un remedo de gobierno central, y en la práctica carecía de todo poder. Se sucedieron desde 1783 gravísimos problemas de todo tipo -como la enorme dependencia económica que los recién independientes Estados Unidos tenían con la ex-metrópoli- a causa de la descoordinación entre cada uno de los Estados y provocaban, incluso, conflictos por el control de los apetecidos territorios del Oeste, o por guerras arancelarias. Y en un clima de tensión social por la recesión económica posbélica que se plasmó en motines en varios Estados y alarmó a muchos políticos. Esta crítica situación hizo que comenzasen a levantarse voces en pro de la formulación de una nueva Constitución. Y así se llegó a la convocatoria de una Convención Constitucional que habría de reunirse en Filadelfia en mayo de 1787 para revisar los Artículos de la Confederación de 1781.Los 55 delegados acabaron por redactar y promulgar (el 17 de septiembre de 1787) la que, a partir de 1789, iba a ser la Constitución de los Estados Unidos de América. Y en Filadelfia quedaron una parte muy notable de la inicial soberanía de cada uno de los Estados en aras de un gobierno central más fuerte que coordinase, de verdad, a la nueva República. Pero todo ello fue, nuevamente, resultado de un proceso por el cual "la mayoría decidía alterar o instituir un nuevo gobierno en la forma que ofrecía las mejores garantías de promover la seguridad y la felicidad..." Y aún hubo de cumplirse otro requisito que manifiesta de qué manera había calado la ideología democrática entre los americanos: era preciso que la Constitución fuese ratificada por nueve de los trece Estados para entrar en vigor. Dos de ellos, Carolina del Norte y Rhode Island, rechazaron en un primer momento adherirse a la nueva nación, aunque en los tres años siguientes aceptaron democráticamente ingresar en la República de los Estados Unidos (Carolina del Norte lo hizo a finales de 1789 y Rhode Island en mayo de 1790).Por supuesto la Constitución consagraba la separación de poderes. El poder ejecutivo era encomendado a un presidente, elegido por períodos de cuatro años por un colegio electoral en el que cada Estado tenía un número de miembros proporcional a sus habitantes. El presidente tenía un gran poder, era jefe supremo de los ejércitos, marina y milicias de los Estados Unidos, podía vetar alguna de las leyes del Congreso y nombraba funcionarios federales. El poder judicial residirá en un Tribunal Supremo, con miembros nombrados por el presidente y ratificados por el Senado, vitalicios e inamovibles. Del poder legislativo se responsabilizará un Congreso bicameral. El Senado se componía de dos senadores por cada Estado, fuese cual fuese su número de habitantes, en tanto que en la Cámara de Representantes había un número de miembros proporcional al de la población de cada uno de los Estados. El Congreso tenía, también, mucho poder que iba desde el de imponer tributos hasta declarar la guerra, acuñar monedas, regalar el comercio, alistar tropas, aprobar el presupuesto que propone el presidente, y un largo etcétera. Por fin, el pueblo de los Estados Unidos había llevado a la realidad lo que algunos teóricos ingleses, franceses o colonos norteamericanos habían escrito -¿o soñado?- en los últimos cien años.

La catedral, el símbolo cristiano por excelencia de la Europa medieval, además de sus significaciones religiosas y simbólicas tenía otras de carácter económico y político. Las ciudades compitieron entre sí por construir los edificios más grandiosos y espectaculares, pues la catedral reflejaba el poder y la pujanza de una ciudad y sus pobladores. La decisión de construir una catedral era un proyecto de enormes proporciones que requería gigantescas inversiones de trabajo y económicas. La catedral era un edificio mucho mayor que cualquiera de las casas que la rodeaban y, dado que la población media de una ciudad podía ser de 5.000 habitantes, en su interior podían caber todos ellos. Incluso en épocas de prosperidad económica, la construcción de una catedral era un trabajo que requería de una ingente cantidad de mano de obra y fondos, por lo que en su erección se podía tardar más de un siglo. La tarea de recaudar fondos para comprar materiales y pagar a los obreros era una cuestión de suma importancia y un auténtico quebradero de cabeza para las autoridades locales. La mayor parte de los fondos eran aportados por el obispo y su capítulo de monjes, quienes destinaban parte de las ganancias que generaban sus propiedades y realizaban campañas recaudatorias entre los reyes, los nobles y los potentados. Otra forma de adquirir fondos era la venta de indulgencias, como la de poder mantequilla en periodo de cuaresma. También eran frecuentes las donaciones de materiales o trabajo. Los trabajadores no especializados procedían de la misma ciudad, muchos de ellos sin más salario que la "gracia divina". Los albañiles (mason, en inglés y francés) debían no sólo construir la catedral sino también fabricar un refugio (lodge, en inglés) en el que trabajar en invierno. El refugio fue el origen de las logias masónicas. El director de la obra era el maestro albañil, quien hacía las veces de contratista, arquitecto y supervisor. Algunos fueron muy bien remunerados, pues se requería una gran especialización y conocimientos para llevar a cabo el trabajo. Además de a los albañiles, la construcción de una catedral daba trabajo a canteros, carpinteros, vidrieros, talladores, pintores, etc.

Un rasgo muy característico de esta etapa de las relaciones internacionales fue la puesta en marcha de una realidad nueva, la Europa unida. Sin embargo, la imposibilidad de llegar a un acuerdo creó una especie de mala conciencia que contribuyó a facilitar que, llegado un momento, se pudiera avanzar en otros terrenos. Cuando el impulso europeo reapareció en escena lo hizo a iniciativa del Viejo Continente, sin ninguna participación de los norteamericanos, a diferencia de la ocasión anterior pero con la colaboración de quienes habían jugado un papel decisivo en el origen de la idea europea en el pasado. Fue Jean Monnet, presidente de la CECA, quien se dio cuenta que el impulso europeo no podía proceder de una colaboración militar, que era impopular o conflictiva, sino que debía basarse en realidades económicas. Utilizó para propulsar su idea a los gobernantes del Benelux y, además, apoyó la existencia de una presión popular para que los políticos de Europa acabaran realizando este gran proyecto histórico. La conferencia de los ministros de la CECA reunida en Mesina a iniciativa italiana, en junio de 1955, decidió el relanzamiento de Europa por el procedimiento de crear instituciones comunes que facilitaran la creación de un mercado único tendente a la fusión de las economías nacionales, la armonización de las políticas sociales y la creación de un organismo de cooperación en las materias relativas a la energía nuclear. Los trabajos de los expertos reunidos en Bruselas, bajo la presidencia del ministro de Asuntos Exteriores belga Spaak, tuvieron como resultado la creación del Euratom y del Mercado Común. En este último, que habría de resultar la institución destinada a engendrar la unidad europea, la dosis de supranacionalidad era más débil que en la CECA, pero también hay que tener en cuenta que era mucho más amplio su campo de actuación. En vez de una Alta Autoridad el Mercado Común contó con un Consejo de ministros y una Comisión. El primero sería el órgano de decisión reuniendo a representantes de los Gobiernos; sus decisiones se tomarían siguiendo la regla de unanimidad a partir de las propuestas de la Comisión. En cambio, los comisarios serían expertos designados por los Gobiernos pero no los representarían y tendrían como misión elaborar la política a seguir. Tras un período de seis años se aplicaría el principio de mayoría simple; también se preveía la existencia de una Asamblea y de una corte de Justicia. Los Tratados que dieron lugar al nacimiento del Mercado Común fueron firmados en Roma en marzo de 1957. Esta nueva entidad fue concebida como una unión aduanera que iría realizándose de forma progresiva a lo largo de tres períodos de cuatro años. En cada una de estas fases, los países miembros irían reduciendo sus tarifas aduaneras entre sí; además, se establecería una tarifa aduanera común respecto a terceros países. Con el transcurso del tiempo quedó previsto que fueran desapareciendo las fronteras a los movimientos internos de capitales y de trabajadores. Los territorios ultramarinos podían ser admitidos a título de ensayo. En cuanto al Euratom tuvo como objeto originario proporcionar a Europa energía a buen precio consiguiendo para los seis países que suscribieron el acuerdo un mayor grado de independencia en materia energética. En la práctica, a diferencia de la CECA, no suponía una especie de reagrupación de la producción de energía nuclear sino de la creación de una agencia de aprovisionamiento que tenía una opción de compra sobre los materiales producidos por los países miembros y que, además, tenía la exclusiva de proporcionarlos en el exterior. En realidad el Euratom resultó un fracaso. Francia siempre pensó en que era necesaria una absoluta independencia en esta materia para poder llegar a construir su bomba atómica, en especial después de sus desgraciadas experiencias descolonizadoras y de la llegada al poder del general De Gaulle. Además, cuando los países europeos tomaron la decisión, en 1957, de crear una fábrica de separación de isótopos que les habría supuesto su propio uranio enriquecido imprescindible para obtener la energía nuclear, los norteamericanos rebajaron el precio de este producto, lo que tuvo como consecuencia que los países europeos que habían tomado esta iniciativa por sugerencia francesa acabaran por renunciar a tan costosas inversiones. Durante los primeros meses de vida, las nuevas instituciones europeas debieron enfrentarse con graves problemas. A pesar de que se había situado al frente de ellas a un alemán y a un francés, los prejuicios del nacionalismo eran todavía muy grandes. De Gaulle, por ejemplo, intentó una reforma que, por potenciar demasiado el papel de las naciones, podría haber supuesto una crisis de unas instituciones todavía germinales. Pero, además, la creación de esta zona económica europea continental a partir de estos dos tratados tuvo otro tipo de consecuencias inmediatas. La más decisiva fue la aparición de una organización paralela y rival al mismo tiempo. Gran Bretaña, que había renunciado a formar parte del Mercado Común debido a su peculiar relación económica con los países de la Commonwealth, intentó que se creara una amplia zona de libre cambio que incluiría al conjunto de los países de la OECE como alternativa al Mercado Común. Cuando esta iniciativa se demostró inviable, los británicos crearon, con la colaboración de otros países europeos, la Asociación Europea de Libre Comercio mediante un tratado suscrito en Estocolmo en noviembre de 1959 por Portugal, Suecia, Suiza, Austria, Dinamarca y Noruega. Pero muy pronto se hizo patente que en la competición entre las dos nuevas asociaciones económicas el Mercado Común llevaba la lógica ventaja que le proporcionaba la mayor coherencia de su propuesta. El desarme arancelario y el incremento del comercio prosiguieron mientras que empezó a estudiarse la posibilidad de poner en marcha una política agraria y financiera comunes. En el verano de 1961 el primer ministro británico Harold Macmillan acabó por pedir la apertura de negociaciones de cara al ingreso de su país en el Mercado Común. Mientras tanto, había desaparecido ya el principal obstáculo que subsistía en las relaciones entre los dos países que habrían de convertirse -de hecho, lo eran ya- en el eje fundamental de la construcción europea, es decir, Francia y Alemania. En 1952, el jefe del gobierno del Sarre había pretendido, muy de acuerdo con el espíritu del momento, "europeizar" esta región dándole un estatuto internacional compartido. Sin embargo, la evolución política en ella indujo a la pura y simple adhesión a la República Federal, al mismo tiempo que Francia imponía como condición previa que se formara el Ejército europeo que ella misma acabó descartando. Tras un referéndum que tuvo lugar en octubre de 1955 en que vencieron los partidarios de la unión a Alemania, ésta y Francia llevaron a cabo amplias negociaciones que concluyeron en un acuerdo en octubre de 1956. De acuerdo con él, Sarre se uniría desde el punto de vista político a Alemania a partir de comienzos de 1957 y lo haría a partir de 1960 en el terreno económico. A cambio, Francia obtuvo carbón procedente de la región y la canalización del Mosela.

La historia del poder en el Antiguo Régimen se construye sobre la idea de que gobernar es, ante todo, juzgar. En las Cortes de Toledo celebradas en 1480, los Reyes Católicos hicieron expresa declaración ante los procuradores castellanos: "(...) y creyendo y conosciendo que en esto se fallará Dios de nos servido y nuestros Reynos y tierra e pueblos que nos encomendó, aprovechados y bien governados, tenemos contino pensamiento e queremos con acuciosa obra esecutar nuestro cargo faciendo e administrando justicia. Lo qual, como sea obra e edeficio grande, ha menester regla para que vaya derecho e su fin se enderece a Dios, que es juez justo e suma justicia. E esta regla es la ley (...)". Gobernar, es decir, administrar la justicia, exigió disponer de un aparato institucional que facilitase la gobernación de los distintos reinos y que, sobre la base precedente, construyese una estructura capaz de satisfacer las necesidades hacendísticas, las que planteaba la aplicación de los viejos fueros y costumbres en los diferentes reinos, y la formación de un ejército que sirviese a la Corona. Es tradicional que los historiadores de las instituciones hacendísticas empleen dos criterios para distinguir los aparatos administrativos; uno, el funcional, clasifica y estudia los aparatos administrativos hacendísticos por la especialización, diferenciación e interrelación de sus funciones económicas y políticas. El otro, el territorial o jurisdiccional, diferencia los aparatos por el territorio en el que ejercen su jurisdicción. Por eso se ha de distinguir entre la Hacienda Real y las Haciendas forales. El criterio funcional distingue tres tipos diferenciados por su capacidad administrativa. Aplicándolo a la Corona de Castilla, el primero estaría compuesto por los órganos gestores, contables y de intervención, y su institución más representativa sería la Contaduría Mayor de Hacienda; el segundo, por los órganos receptores y pagadores, es decir, el conjunto de tesoreros y recaudadores que percibían las rentas reales. Por último, la fiscalización de la gestión hacendística sería tarea de la Contaduría Mayor de Cuentas. Estos órganos de la administración financiera cumplieron funciones específicas que pueden sistematizarse del modo siguiente: la gestión e intervención que se encomendó a la Contaduría Mayor de Hacienda consistió en registrar los ingresos, ordenar los gastos y conocer el saldo teniendo información en todo momento sobre lo situado. El complejo trabajo de esta Contaduría se desarrolló a través de "funcionarios" denominados contadores mayores, tenientes de contador y contadores menores, que se distribuían en tres oficios que atendían a los ingresos y en cinco oficios que efectuaban los pagos. Los oficios de cargo eran el de rentas, que tenía como misión principal tener al día la legislación sobre rentas reales, recibir las fianzas de los arrendadores de los distintos impuestos y despachar las cartas reales que siempre eran necesarias para efectuar los cobros. El oficio de relaciones preparaba las recetas en las que se especificaban las cantidades de cada renta y los gravámenes que pesaban sobre ellas. Finalmente, el oficio de extraordinario controlaba y administraba los ingresos extraordinarios. Esta estructura se completaba con los cinco oficios que atendían el gasto; el de sueldo, el de tierra y el de tenencias se ocupaban de los gastos militares; el de quitaciones de los gastos que ocasionaba la administración civil y, por último, el de mercedes, que atendía los compromisos y mercedes contraídos por los Reyes. Cada uno de estos oficios originó un sistema contable que se anotó en libros que recibieron el nombre de los oficios respectivos, y en los que se asentaron los conceptos económicos específicos de cada función. Esta compleja organización es obra de los Reyes Católicos y fue perfeccionada por Carlos V cuando la Hacienda se vio obligada a contabilizar y administrar tres rentas que no existían con anterioridad; una, los ingresos que producía el tráfico de Indias; otra, los ingresos que producían la cruzada, el subsidio del clero y el excusado; y, finalmente, las rentas producidas por la administración de los maestrazgos de las Ordenes Militares. La fiscalización correspondió a la Contaduría Mayor de Cuentas, cuya funcionalidad se reguló a partir de 1478, convirtiéndose en el máximo organismo de vigilancia que se encargaba de dictaminar sobre la legalidad de todas las gestiones hacendísticas y que, además, llevaba el control de la contabilidad, autorizaba los pagos y aprobaba o desaprobaba las cuentas. Hasta la creación del Consejo de Hacienda por Carlos V mediante ordenanzas promulgadas en 1523 y en 1525, ambas Contadurías asumieron la información disponible, coordinaron todas las actividades hacendísticas y proyectaron nuevos arbitrios. En la Corona de Aragón, los intereses económicos del rey correspondieron durante toda la Edad Media a la administración merinático-bailiar que, desde sus orígenes, estuvo influida por las concepciones patrimonialistas y señoriales del poder real. Esta administración gestionaba los impuestos ordinarios que se deducían de la concepción patrimonialista del poder real (Real Hacienda), las tasas y regalías que se deducían de la concepción señorial (Patrimonio Real), y los tributos y subsidios, "servicios, donos y profiertas", cuya percepción exigía la aprobación expresa de las Cortes (Hacienda del Reino). Sus "funcionarios" fueron el bayle, que tenía funciones ejecutivas en un marco de actuación local, y el merino, cuya función más importante era judicial, y su actuación abarcaba el marco territorial. La estructura hacendística de la Corona de Aragón descansó sobre cuatro instituciones que escalonan jerárquicamente sus funciones sobre distritos en Aragón, veguerías en Cataluña y baylías en Valencia. Eran las siguientes: el Maestre Racional, con funciones de gestión y de inspección, que desarrolla un sistema contable donde se anotan los ingresos procedentes de la tesorería (notaments comuns), las recaudaciones y los pagos (alberans deis comptes), y un detalle de todas las cuentas y las fechas de sus ingresos, que sólo podía ser visto por el rey (ordinari). La Baylía General con funciones administrativas y judiciales, la Procuraduría Real, que entendía de los privilegios concedidos por el Rey, y por último, la Tesorería. En la Corona de Navarra también se mezclaron las funciones hacendísticas y judiciales. La Cámara de Comptos gestionaba la fiscalidad y las rentas patrimoniales de las merindades de Pamplona, Sangüesa, Tudela, Estella y Olite, y sus funcionarios eran el Recibidor General, de quien dependían los Recibidores y el Recibidor Patrimonial. Este entramado hacendístico, que fue respetado en cada uno de los reinos, dispuso una fiscalidad que en la actualidad se explica desde una doble perspectiva: una, válida para la Corona de Castilla, es la fiscalidad que permite a la monarquía tener la capacidad suficiente para modificar y potenciar el sistema fiscal sin apenas trabas; la otra, que explica el funcionamiento fiscal en los Reinos de Navarra y Aragón, es la fiscalidad que domina y controla la sociedad política, representada en las Cortes, que es lo que hace posible que el sistema fiscal aragonés sea prácticamente estático. Ambas formas de fiscalidad obedecen a dos regímenes políticos; en Castilla, ejemplo del "dominium regale", los Reyes pueden imponer a su arbitrio los impuestos; en la Corona de Aragón, ejemplo del "dominium politicum et regale", el pacto rey-reino impide que aquél pueda imponer los impuestos a los súbditos, sin la previa autorización de las Cortes. Además de la pluralidad de regímenes políticos, la producción hacendística fue también plural. Una gran diversidad de impuestos permite distinguir entre hacienda castellana y haciendas forales; en Navarra, las llamadas receptas englobaban hasta cuatro tipos distintos de ingresos (ordinario, patrimonial, penas de cámara y gastos de justicia). Aparte, las alcabalas y las tablas. En Aragón, los conceptos fiscales pueden agruparse en dos grandes capítulos: las rentas del rey englobaban las tasas (hornos, pesos, carnicerías, etc.), las regalías (salinas, cursos de agua, montes, etc.), y los impuestos ordinarios directos (peyta, morabetino), los indirectos (lezdas, montazgos), y los extraordinarios (donos, cenas, subsidios). Las sisas, prohibidas por las Cortes en 1371, las generalidades y los pontages componían el monto principal de las rentas del reino. En Valencia, la diversidad de conceptos fiscales, más de veintitrés en la ciudad y su término, pueden estudiarse desde una agrupación que los clasifique en drets vells, drets nous, y los restantes derechos y rentas antiguas que conforman los ingresos del Real Patrimonio. En Castilla, los impuestos de carácter general (martiniega, moneda forera, montazgo, alcabala), asumen peculiaridades territoriales (hagüela, habices, farda) en el reino de Granada; patronatos, prebostazgos, donativos, (en las provincias vascongadas), y las contribuciones eclesiásticas (cruzada, rentas de las Ordenes Militares, tercias reales y el excusado). Los derechos reales (regalías, aduanas, estancos) y los servicios (ordinario y extraordinario), y a partir de 1590 los millones, componen el final de una diversidad y de una complejidad que, desde el punto de vista hacendístico, no ayudan precisamente a sostener la idea de la unidad de España. Pero, para poder gobernar era preciso cobrar y a la inversa. Todo empieza en el dinero y acaba en él; el dinero fue sin duda el factor que mejor contribuyó a cambiar el viejo orden feudal y, para obtenerlo en abundancia, era preciso desarrollar e innovar un aparato administrativo y un sistema de relaciones que atendiesen todos los frentes que favoreciesen el objetivo central. Los Reyes Católicos no modificaron el sistema fiscal; a lo sumo consiguieron desviar algunas rentas, caso de la "cruzada" que era cobrada por el Papado y que, con ocasión de la guerra de Granada, una cruzada interior, fue percibida por los Reyes, consolidándose como renta de la Corona una vez acabada la guerra. También obtuvieron diversas contribuciones de la nobleza y del clero; de este último grupo obtuvieron subsidios que, como la cruzada, sirvieron para financiar la guerra granadina: a cambio de la décima parte del valor de cada beneficio eclesiástico, privilegio concedido por el Papado para financiar la guerra, el clero castellano consintió en aportar desde 1482 un subsidio, que se repartiría entre las diócesis, y que se repetiría en 1485, 1489 y 1491, por un monto total de cien mil florines de oro en cada vez, y que venía a suponer algo más del cinco por ciento de los ingresos totales del clero. También procuraron disminuir la deuda de la Hacienda contraída con los particulares y modificaron el modo de percepción de las alcabalas, sustituyendo el régimen de arrendamiento a particulares, nobleza, judíos y comerciantes por el régimen de encabezamiento. Desde 1495 las alcabalas se encabezaron por varios años en las ciudades y éstas las repartieron entre los contribuyentes. Por último, los Reyes Católicos construyeron una nueva moneda de oro, y conservaron las monedas de cuenta en cada uno de los territorios de la Corona (el maravedí en Castilla y la libra en los países de la Corona de Aragón); desde 1483 Fernando el Católico autorizó en Valencia la acuñación del excellent, y en 1493 se acuñó en Cataluña el principat. Ambas monedas de oro, junto con la acuñación en Castilla del excelente de Granada en 1497, moneda conocida como ducado desde comienzos del siglo XVI, fijaron sus respectivas equivalencias con las monedas de cuenta. Las Cortes de Madrigal de 1476, y de Toledo de 1480, sirvieron también para conservar y desarrollar otras instituciones que atendieran a la gobernación del reino. En 1480, los Reyes, ante los procuradores castellanos, convertirían el Consejo Real en un órgano de gobierno y administración al servicio de la monarquía: "Primeramente hordenamos e mandamos que en el nuestro Consejo estén e residan de aquí adelante un perlado e tres cavalleros e fasta ocho o nueve letrados, para que continuamente se junten los días que fueren de facer consejo, e libren e despachen todos los negocios que en el dicho nuestro Consejo se ovieren de librar e despachar (...)". Esta reorganización que tecnificará buena parte de las decisiones de la monarquía, se hizo teniendo en cuenta las reformas previstas por Enrique IV desde 1465. Además de reglamentar su composición, en 1480 se establece que sus miembros serán de nombramiento real, se fijan sus atribuciones, se regula el orden de las deliberaciones y el número de votos necesarios para tomar acuerdos y se dota al organismo de un gran número de competencias. Al igual que veíamos en las instituciones hacendísticas, en las que se mezclaban competencias legislativas, contables y judiciales, el Consejo Real acumulará funciones legislativas, ejecutivas y judiciales: la interpretación de las leyes viejas y la elaboración de las nuevas, la vigilancia de la administración municipal y la vista de determinados pleitos civiles, hicieron necesaria su articulación en salas que con el paso del tiempo originarían nuevos consejos. Estas salas eran las de Hacienda, Justicia, Aragón, Estado y Hermandad. El camino de la especialización de funciones quedaba abierto, pero, además, se pusieron en marcha nuevas medidas que tendían a tecnificar los oficios públicos convirtiendo a los letrados en el más importante soporte del nuevo Estado. Si los letrados fueron considerados por los Reyes Católicos como una de las piezas fundamentales del Consejo Real, con una representación numérica superior a la de los obispos y caballeros, por una pragmática de julio de 1493, los Reyes establecieron la necesidad de haber cursado estudios de derecho en las Universidades para poder ocupar cargos de justicia. Antes, en 1489, los Reyes reglamentaban la Chancillería de Valladolid con salas de lo civil y de lo criminal y otras específicas para los hidalgos y Vizcaya. En 1494 se creaba la Chancillería de Ciudad Real que fue trasladada a Granada en 1505, configurándose definitivamente los dos marcos jurisdiccionales más importantes que ocuparán buena parte de los tiempos modernos: el río Tajo se convirtió en la divisoria de ambos tribunales de justicia; las poblaciones situadas al norte del río verían sus causas en Valladolid y las del sur en Granada, aunque durante el siglo XVI los tribunales comenzaron a regionalizarse. A la creación de la Audiencia de Galicia por los Reyes Católicos, siguieron las de Sevilla y Canarias, creadas por Carlos V en 1525 y 1526, respectivamente. El trabajo de institucionalización abarcó otras áreas relacionadas con la administración de la justicia; la necesidad de conocer las leyes viejas y de agrupar las nuevas hizo preciso que se construyesen recopilaciones legislativas que uniesen las fuentes conocidas del derecho con las nuevas que se habían ido promulgando durante el gobierno de los Reyes Católicos. Las leyes antiguas se recopilaron por el letrado Alfonso Díaz de Montalvo en 1484, en 1503 se había terminado la recopilación de pragmáticas que imprimió Ramírez de Alcalá, y en 1505 se publicaban las leyes de Toro. Si la Hacienda y la Justicia, junto con la remodelación del Consejo Real, fueron las claves más singulares del proceso de institucionalización seguido por los Reyes Católicos para gobernar el reino castellano, la creación de una institución armada de carácter general hizo coincidir los intereses de algunas ciudades con los de la monarquía. En las Cortes de Madrigal de 1476, a propuesta de los procuradores burgaleses, la necesidad de proteger el comercio, de pacificar el difícil tránsito por los caminos, de perseguir el bandolerismo, hicieron posible el que los Reyes, sobre la base preexistente de las hermandades que habían levantado algunas ciudades, propusiesen la creación de la Santa Hermandad, que desempeñaría un importante papel en la guerra de Granada y que tendría una vida corta, pues desde 1498 quedó reducida a niveles locales. Esta institución que ha sido entendida como un instrumento que busca garantizar el orden público y, al tiempo, como el embrión de un ejército regular y especializado, sobre todo a partir de 1480, se crea inicialmente por un período de tres años, se territorializa su jurisdicción (cinco leguas a la redonda de cada localidad con más de treinta vecinos, ocho provincias), se organiza su tropa (un jinete por cada cien vecinos y un soldado por cada ciento cincuenta, agrupados en cuadrillas), se estipulan sus ámbitos de actuación legal (robos, crímenes, incendios, juicios sumarísimos con aplicación inmediata de la pena), y se dota de una estructura económica, política y administrativa (la financiación por sisas, el conjunto de delegados de las ocho provincias, León, Zamora, Salamanca, Valladolid, Palencia, Ávila, Burgos y Segovia, compone el Consejo de la Hermandad).