La construcción de instituciones

Castillo de Montánchez
Época: Reyes Católicos
Inicio: Año 1474
Fin: Año 1516

Antecedente:
Castilla y Aragón

(C) Angel Rodríguez Sánchez



Comentario

La historia del poder en el Antiguo Régimen se construye sobre la idea de que gobernar es, ante todo, juzgar. En las Cortes de Toledo celebradas en 1480, los Reyes Católicos hicieron expresa declaración ante los procuradores castellanos:
"(...) y creyendo y conosciendo que en esto se fallará Dios de nos servido y nuestros Reynos y tierra e pueblos que nos encomendó, aprovechados y bien governados, tenemos contino pensamiento e queremos con acuciosa obra esecutar nuestro cargo faciendo e administrando justicia. Lo qual, como sea obra e edeficio grande, ha menester regla para que vaya derecho e su fin se enderece a Dios, que es juez justo e suma justicia. E esta regla es la ley (...)".
Gobernar, es decir, administrar la justicia, exigió disponer de un aparato institucional que facilitase la gobernación de los distintos reinos y que, sobre la base precedente, construyese una estructura capaz de satisfacer las necesidades hacendísticas, las que planteaba la aplicación de los viejos fueros y costumbres en los diferentes reinos, y la formación de un ejército que sirviese a la Corona.
Es tradicional que los historiadores de las instituciones hacendísticas empleen dos criterios para distinguir los aparatos administrativos; uno, el funcional, clasifica y estudia los aparatos administrativos hacendísticos por la especialización, diferenciación e interrelación de sus funciones económicas y políticas. El otro, el territorial o jurisdiccional, diferencia los aparatos por el territorio en el que ejercen su jurisdicción. Por eso se ha de distinguir entre la Hacienda Real y las Haciendas forales.
El criterio funcional distingue tres tipos diferenciados por su capacidad administrativa. Aplicándolo a la Corona de Castilla, el primero estaría compuesto por los órganos gestores, contables y de intervención, y su institución más representativa sería la Contaduría Mayor de Hacienda; el segundo, por los órganos receptores y pagadores, es decir, el conjunto de tesoreros y recaudadores que percibían las rentas reales. Por último, la fiscalización de la gestión hacendística sería tarea de la Contaduría Mayor de Cuentas.
Estos órganos de la administración financiera cumplieron funciones específicas que pueden sistematizarse del modo siguiente: la gestión e intervención que se encomendó a la Contaduría Mayor de Hacienda consistió en registrar los ingresos, ordenar los gastos y conocer el saldo teniendo información en todo momento sobre lo situado. El complejo trabajo de esta Contaduría se desarrolló a través de "funcionarios" denominados contadores mayores, tenientes de contador y contadores menores, que se distribuían en tres oficios que atendían a los ingresos y en cinco oficios que efectuaban los pagos. Los oficios de cargo eran el de rentas, que tenía como misión principal tener al día la legislación sobre rentas reales, recibir las fianzas de los arrendadores de los distintos impuestos y despachar las cartas reales que siempre eran necesarias para efectuar los cobros. El oficio de relaciones preparaba las recetas en las que se especificaban las cantidades de cada renta y los gravámenes que pesaban sobre ellas. Finalmente, el oficio de extraordinario controlaba y administraba los ingresos extraordinarios.
Esta estructura se completaba con los cinco oficios que atendían el gasto; el de sueldo, el de tierra y el de tenencias se ocupaban de los gastos militares; el de quitaciones de los gastos que ocasionaba la administración civil y, por último, el de mercedes, que atendía los compromisos y mercedes contraídos por los Reyes.
Cada uno de estos oficios originó un sistema contable que se anotó en libros que recibieron el nombre de los oficios respectivos, y en los que se asentaron los conceptos económicos específicos de cada función. Esta compleja organización es obra de los Reyes Católicos y fue perfeccionada por Carlos V cuando la Hacienda se vio obligada a contabilizar y administrar tres rentas que no existían con anterioridad; una, los ingresos que producía el tráfico de Indias; otra, los ingresos que producían la cruzada, el subsidio del clero y el excusado; y, finalmente, las rentas producidas por la administración de los maestrazgos de las Ordenes Militares.
La fiscalización correspondió a la Contaduría Mayor de Cuentas, cuya funcionalidad se reguló a partir de 1478, convirtiéndose en el máximo organismo de vigilancia que se encargaba de dictaminar sobre la legalidad de todas las gestiones hacendísticas y que, además, llevaba el control de la contabilidad, autorizaba los pagos y aprobaba o desaprobaba las cuentas.
Hasta la creación del Consejo de Hacienda por Carlos V mediante ordenanzas promulgadas en 1523 y en 1525, ambas Contadurías asumieron la información disponible, coordinaron todas las actividades hacendísticas y proyectaron nuevos arbitrios.
En la Corona de Aragón, los intereses económicos del rey correspondieron durante toda la Edad Media a la administración merinático-bailiar que, desde sus orígenes, estuvo influida por las concepciones patrimonialistas y señoriales del poder real. Esta administración gestionaba los impuestos ordinarios que se deducían de la concepción patrimonialista del poder real (Real Hacienda), las tasas y regalías que se deducían de la concepción señorial (Patrimonio Real), y los tributos y subsidios, "servicios, donos y profiertas", cuya percepción exigía la aprobación expresa de las Cortes (Hacienda del Reino). Sus "funcionarios" fueron el bayle, que tenía funciones ejecutivas en un marco de actuación local, y el merino, cuya función más importante era judicial, y su actuación abarcaba el marco territorial.
La estructura hacendística de la Corona de Aragón descansó sobre cuatro instituciones que escalonan jerárquicamente sus funciones sobre distritos en Aragón, veguerías en Cataluña y baylías en Valencia. Eran las siguientes: el Maestre Racional, con funciones de gestión y de inspección, que desarrolla un sistema contable donde se anotan los ingresos procedentes de la tesorería (notaments comuns), las recaudaciones y los pagos (alberans deis comptes), y un detalle de todas las cuentas y las fechas de sus ingresos, que sólo podía ser visto por el rey (ordinari).
La Baylía General con funciones administrativas y judiciales, la Procuraduría Real, que entendía de los privilegios concedidos por el Rey, y por último, la Tesorería.
En la Corona de Navarra también se mezclaron las funciones hacendísticas y judiciales. La Cámara de Comptos gestionaba la fiscalidad y las rentas patrimoniales de las merindades de Pamplona, Sangüesa, Tudela, Estella y Olite, y sus funcionarios eran el Recibidor General, de quien dependían los Recibidores y el Recibidor Patrimonial.
Este entramado hacendístico, que fue respetado en cada uno de los reinos, dispuso una fiscalidad que en la actualidad se explica desde una doble perspectiva: una, válida para la Corona de Castilla, es la fiscalidad que permite a la monarquía tener la capacidad suficiente para modificar y potenciar el sistema fiscal sin apenas trabas; la otra, que explica el funcionamiento fiscal en los Reinos de Navarra y Aragón, es la fiscalidad que domina y controla la sociedad política, representada en las Cortes, que es lo que hace posible que el sistema fiscal aragonés sea prácticamente estático.
Ambas formas de fiscalidad obedecen a dos regímenes políticos; en Castilla, ejemplo del "dominium regale", los Reyes pueden imponer a su arbitrio los impuestos; en la Corona de Aragón, ejemplo del "dominium politicum et regale", el pacto rey-reino impide que aquél pueda imponer los impuestos a los súbditos, sin la previa autorización de las Cortes.
Además de la pluralidad de regímenes políticos, la producción hacendística fue también plural. Una gran diversidad de impuestos permite distinguir entre hacienda castellana y haciendas forales; en Navarra, las llamadas receptas englobaban hasta cuatro tipos distintos de ingresos (ordinario, patrimonial, penas de cámara y gastos de justicia). Aparte, las alcabalas y las tablas.
En Aragón, los conceptos fiscales pueden agruparse en dos grandes capítulos: las rentas del rey englobaban las tasas (hornos, pesos, carnicerías, etc.), las regalías (salinas, cursos de agua, montes, etc.), y los impuestos ordinarios directos (peyta, morabetino), los indirectos (lezdas, montazgos), y los extraordinarios (donos, cenas, subsidios). Las sisas, prohibidas por las Cortes en 1371, las generalidades y los pontages componían el monto principal de las rentas del reino.
En Valencia, la diversidad de conceptos fiscales, más de veintitrés en la ciudad y su término, pueden estudiarse desde una agrupación que los clasifique en drets vells, drets nous, y los restantes derechos y rentas antiguas que conforman los ingresos del Real Patrimonio.
En Castilla, los impuestos de carácter general (martiniega, moneda forera, montazgo, alcabala), asumen peculiaridades territoriales (hagüela, habices, farda) en el reino de Granada; patronatos, prebostazgos, donativos, (en las provincias vascongadas), y las contribuciones eclesiásticas (cruzada, rentas de las Ordenes Militares, tercias reales y el excusado). Los derechos reales (regalías, aduanas, estancos) y los servicios (ordinario y extraordinario), y a partir de 1590 los millones, componen el final de una diversidad y de una complejidad que, desde el punto de vista hacendístico, no ayudan precisamente a sostener la idea de la unidad de España.
Pero, para poder gobernar era preciso cobrar y a la inversa. Todo empieza en el dinero y acaba en él; el dinero fue sin duda el factor que mejor contribuyó a cambiar el viejo orden feudal y, para obtenerlo en abundancia, era preciso desarrollar e innovar un aparato administrativo y un sistema de relaciones que atendiesen todos los frentes que favoreciesen el objetivo central. Los Reyes Católicos no modificaron el sistema fiscal; a lo sumo consiguieron desviar algunas rentas, caso de la "cruzada" que era cobrada por el Papado y que, con ocasión de la guerra de Granada, una cruzada interior, fue percibida por los Reyes, consolidándose como renta de la Corona una vez acabada la guerra. También obtuvieron diversas contribuciones de la nobleza y del clero; de este último grupo obtuvieron subsidios que, como la cruzada, sirvieron para financiar la guerra granadina: a cambio de la décima parte del valor de cada beneficio eclesiástico, privilegio concedido por el Papado para financiar la guerra, el clero castellano consintió en aportar desde 1482 un subsidio, que se repartiría entre las diócesis, y que se repetiría en 1485, 1489 y 1491, por un monto total de cien mil florines de oro en cada vez, y que venía a suponer algo más del cinco por ciento de los ingresos totales del clero. También procuraron disminuir la deuda de la Hacienda contraída con los particulares y modificaron el modo de percepción de las alcabalas, sustituyendo el régimen de arrendamiento a particulares, nobleza, judíos y comerciantes por el régimen de encabezamiento.
Desde 1495 las alcabalas se encabezaron por varios años en las ciudades y éstas las repartieron entre los contribuyentes. Por último, los Reyes Católicos construyeron una nueva moneda de oro, y conservaron las monedas de cuenta en cada uno de los territorios de la Corona (el maravedí en Castilla y la libra en los países de la Corona de Aragón); desde 1483 Fernando el Católico autorizó en Valencia la acuñación del excellent, y en 1493 se acuñó en Cataluña el principat. Ambas monedas de oro, junto con la acuñación en Castilla del excelente de Granada en 1497, moneda conocida como ducado desde comienzos del siglo XVI, fijaron sus respectivas equivalencias con las monedas de cuenta.
Las Cortes de Madrigal de 1476, y de Toledo de 1480, sirvieron también para conservar y desarrollar otras instituciones que atendieran a la gobernación del reino. En 1480, los Reyes, ante los procuradores castellanos, convertirían el Consejo Real en un órgano de gobierno y administración al servicio de la monarquía:
"Primeramente hordenamos e mandamos que en el nuestro Consejo estén e residan de aquí adelante un perlado e tres cavalleros e fasta ocho o nueve letrados, para que continuamente se junten los días que fueren de facer consejo, e libren e despachen todos los negocios que en el dicho nuestro Consejo se ovieren de librar e despachar (...)".
Esta reorganización que tecnificará buena parte de las decisiones de la monarquía, se hizo teniendo en cuenta las reformas previstas por Enrique IV desde 1465. Además de reglamentar su composición, en 1480 se establece que sus miembros serán de nombramiento real, se fijan sus atribuciones, se regula el orden de las deliberaciones y el número de votos necesarios para tomar acuerdos y se dota al organismo de un gran número de competencias.
Al igual que veíamos en las instituciones hacendísticas, en las que se mezclaban competencias legislativas, contables y judiciales, el Consejo Real acumulará funciones legislativas, ejecutivas y judiciales: la interpretación de las leyes viejas y la elaboración de las nuevas, la vigilancia de la administración municipal y la vista de determinados pleitos civiles, hicieron necesaria su articulación en salas que con el paso del tiempo originarían nuevos consejos. Estas salas eran las de Hacienda, Justicia, Aragón, Estado y Hermandad. El camino de la especialización de funciones quedaba abierto, pero, además, se pusieron en marcha nuevas medidas que tendían a tecnificar los oficios públicos convirtiendo a los letrados en el más importante soporte del nuevo Estado.
Si los letrados fueron considerados por los Reyes Católicos como una de las piezas fundamentales del Consejo Real, con una representación numérica superior a la de los obispos y caballeros, por una pragmática de julio de 1493, los Reyes establecieron la necesidad de haber cursado estudios de derecho en las Universidades para poder ocupar cargos de justicia. Antes, en 1489, los Reyes reglamentaban la Chancillería de Valladolid con salas de lo civil y de lo criminal y otras específicas para los hidalgos y Vizcaya. En 1494 se creaba la Chancillería de Ciudad Real que fue trasladada a Granada en 1505, configurándose definitivamente los dos marcos jurisdiccionales más importantes que ocuparán buena parte de los tiempos modernos: el río Tajo se convirtió en la divisoria de ambos tribunales de justicia; las poblaciones situadas al norte del río verían sus causas en Valladolid y las del sur en Granada, aunque durante el siglo XVI los tribunales comenzaron a regionalizarse. A la creación de la Audiencia de Galicia por los Reyes Católicos, siguieron las de Sevilla y Canarias, creadas por Carlos V en 1525 y 1526, respectivamente.
El trabajo de institucionalización abarcó otras áreas relacionadas con la administración de la justicia; la necesidad de conocer las leyes viejas y de agrupar las nuevas hizo preciso que se construyesen recopilaciones legislativas que uniesen las fuentes conocidas del derecho con las nuevas que se habían ido promulgando durante el gobierno de los Reyes Católicos. Las leyes antiguas se recopilaron por el letrado Alfonso Díaz de Montalvo en 1484, en 1503 se había terminado la recopilación de pragmáticas que imprimió Ramírez de Alcalá, y en 1505 se publicaban las leyes de Toro.
Si la Hacienda y la Justicia, junto con la remodelación del Consejo Real, fueron las claves más singulares del proceso de institucionalización seguido por los Reyes Católicos para gobernar el reino castellano, la creación de una institución armada de carácter general hizo coincidir los intereses de algunas ciudades con los de la monarquía. En las Cortes de Madrigal de 1476, a propuesta de los procuradores burgaleses, la necesidad de proteger el comercio, de pacificar el difícil tránsito por los caminos, de perseguir el bandolerismo, hicieron posible el que los Reyes, sobre la base preexistente de las hermandades que habían levantado algunas ciudades, propusiesen la creación de la Santa Hermandad, que desempeñaría un importante papel en la guerra de Granada y que tendría una vida corta, pues desde 1498 quedó reducida a niveles locales. Esta institución que ha sido entendida como un instrumento que busca garantizar el orden público y, al tiempo, como el embrión de un ejército regular y especializado, sobre todo a partir de 1480, se crea inicialmente por un período de tres años, se territorializa su jurisdicción (cinco leguas a la redonda de cada localidad con más de treinta vecinos, ocho provincias), se organiza su tropa (un jinete por cada cien vecinos y un soldado por cada ciento cincuenta, agrupados en cuadrillas), se estipulan sus ámbitos de actuación legal (robos, crímenes, incendios, juicios sumarísimos con aplicación inmediata de la pena), y se dota de una estructura económica, política y administrativa (la financiación por sisas, el conjunto de delegados de las ocho provincias, León, Zamora, Salamanca, Valladolid, Palencia, Ávila, Burgos y Segovia, compone el Consejo de la Hermandad).

Imágenes

Castillo y murallas de Zamora Aljafería (Zaragoza). Artesonado del Palacio de los Reyes Católicos